I OSK 2274/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1029/14 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 sierpnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. P. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1029/14 oddalił skargę R. P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 sierpnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: R. P. w piśmie z dnia z dnia 9 sierpnia 2014 r. skierowanym do Komendanta Głównego Policji zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez odpowiedź na pytanie, czy Policja zna aktualne miejsce pobytu A. S., która to osoba, jego zdaniem, została uprowadzona. Wniósł również o wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej każdej ewentualnej odmowy powiadomienia o ustaleniu albo nieustaleniu przez Policję aktualnego miejsca pobytu wyżej wymienionej osoby. Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r. W piśmie tym organ wskazał, że wniosek R. P. nie dotyczy sfery regulowanej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej. Organ wyjaśnił, że R. P. w dniu 9 sierpnia 2014 r., w trakcie rozmowy telefonicznej z dyżurnym KGP, zażądał udzielenia informacji o miejscu pobytu małoletniej A. S. mimo tego, że już wcześniej posiadał on informację o przekazaniu wyżej wymienionej osoby stronie niemieckiej. Z przyczyn braku formalnego upoważnienia do reprezentowania zarówno A. S. jak i którejkolwiek ze stron w przedmiotowej sprawie, dyżurny KGP nie mógł udzielić odpowiedzi na jego pytanie. Podał także, że dane dotyczące miejsca pobytu A. S. podlegają ochronie i nie mogą być udostępnione osobom i podmiotom nieupoważnionym. (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP). Zastosowanie w tym przypadku ma także art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W piśmie z dnia 9 września 2014 r. skierowanym do Komendanta Głównego Policji zatytułowanym "Odwołanie w postępowaniu o dostęp do informacji publicznej" R. P. wskazał, że zaskarża i wnosi o uchylenie w całości decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 20 sierpnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 6., art. 104, art. 107 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Wniósł o niezwłoczne udostępnienie informacji publicznej dotyczącej uprowadzonego dziecka. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 18 września 2014 r. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że wniosek R. P. z dnia 9 sierpnia 2014 r. został zrealizowany w formie przewidzianej prawem, tj. poprzez czynność materialno-techniczną jaką było pismo informujące o braku przesłanek do realizacji wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że w sprawie nie było możliwe wydanie decyzji administracyjnej. Wydania decyzji administracyjnej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w ściśle określonych przypadkach, tj. w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał ponadto, że nie może rozpatrzeć odwołania od decyzji, która nie istnieje. W dniu 22 października 2014 r. R. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 9 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku. Wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie żądanych przez niego informacji ma dwie podstawy prawne: ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Zdaniem tego Sądu, kwestią zasadniczą, która wymaga rozstrzygnięcia jest natomiast to, czy żądana przez skarżącego informacja dotycząca wiedzy Policji o aktualnym miejsce pobytu konkretnej osoby, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA w Warszawie wskazał, że w myśl art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 tej ustawy wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące innych podmiotów niż władza publiczna i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, to charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Należy zatem stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Sąd I instancji wskazał, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, to nie podlega ona udostępnieniu. W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, informacja o tym, czy Policja zna aktualne miejsce pobytu konkretnej osoby, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Wniosek skarżącego dotyczył bowiem wiedzy Komendanta Głównego Policji o sferze prywatnej danej osoby, do której należy określenie aktualnego miejsce pobytu. Zauważyć należy, iż gdyby nawet Policja prowadziła jakiekolwiek postępowanie w sprawie osoby objętej wnioskiem, to tak sformułowany wniosek skarżącego nie dotyczył publicznych aspektów tego postępowania. Skarżący nie domaga się zatem informacji o sprawach publicznych ale wyłącznie informacji o sprawie prywatnej. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że Komendant Główny Policji nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 sierpnia 2014 r. Skoro bowiem informacja o tym, czy Policja zna aktualne miejsce pobytu konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej jej udostępnienia, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Prawidłowa była zatem forma, w jakiej organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, a mianowicie forma pisma z dnia 20 sierpnia 2014 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. P. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, lit. e, lit. f, pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 i art. 72 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną klasyfikację informacji o posiadaniu albo nieposiadaniu przez Policję informacji o miejscu pobytu dziecka objętego żądaniem z art. 72 Konstytucji RP, jako informacji niepublicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że informacja służąca rozstrzygnięciu o posiadaniu albo nieposiadaniu przez Policję informacji o miejscu pobytu dziecka uprowadzonego przez Policjantów z naruszeniem art. 59810 K.p.c., jest informacją publiczną. Obywatel ma z art. 1, i art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. "d", lit, "e", lit. "f", pkt 4 lit. "a" ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz art. 61 Konstytucji, prawo do informacji o pracy Policji w zakresie ustalenia miejsca pobytu dziecka objętego żądaniem z art. 72 Konstytucji. Obywatel ma prawo do informacji o wykonywaniu przez Policję obowiązków urzeczywistniania jego praw konstytucyjnych. Wśród tych praw mieści się prawo żądania ochrony dziecka z art. 72 ust. 1. zd. 2 Konstytucji. Dopuszczanie ukrywania przez Policję informacji o samym fakcie ustalenia albo nieustalenia miejsca pobytu dziecka objętego żądaniem ochrony z art. 72 ust. 1. zd. 2 Konstytucji jest rażącym naruszeniem wskazanych przepisów, godzącym w podstawy demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem skarżącego, bez znaczenia dla klasyfikowania informacji jako publicznej albo niepublicznej jest jej odniesienie do sfery prywatnej. Odniesienie informacji posiadanej przez organ do sfery prywatnej objętej ochroną prywatności jest ewentualną przesłanką odmowy udzielenia informacji, a nie przesłanką uznania, że informacja nie jest informacją publiczną. Jeśli podmiot publiczny prowadzi działania obejmujące informację dotyczącą życia prywatnego to informacja ta stanowi informację publiczną i podlega albo udostępnieniu albo odmowie udostępnienia w trybie decyzji, stosownie do ewentualnie uzasadnionej potrzeby ochrony prywatności. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie przedmiotem żądania była informacja niedotycząca sfery prywatnej. Żądaną informacją było tylko samo potwierdzenie albo samo zaprzeczenie okoliczności posiadania przez Policję informacji o miejscu pobytu dziecka. Wniosek dotyczył samego faktu ustalenia albo nieustalenia tego miejsca, a nie wskazania tego miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Podstawowym warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, czyli od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, czyli czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe jest spełnione. Komendant Główny Policji niewątpliwie jest organem przewidzianym w ustawie jako organ władzy publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zagadnienie to zresztą w rozpatrywanej sprawie nie było sporne. Wątpliwości dotyczą spełnienia kryterium przedmiotowego, a zatem czy żądana przez skarżącego informacja odnośnie stanu wiedzy Policji o aktualnym miejscu pobytu konkretnej osoby, dotyczy sprawy o charakterze publicznym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy. W świetle tego przepisu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się wobec tego pogląd, iż nie są sprawami publicznymi sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Odnosząc powyższe do rodzaju informacji żądanej w przedmiotowej sprawie od Komendanta Głównego Policji, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że odpowiedź na pytanie, czy Policja zna aktualne miejsce pobytu A. S., która to osoba, jego zdaniem, została uprowadzona, nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie stanowi informacji publicznej. Pytanie zawarte we wniosku skarżącego odnosi się bowiem do stanu wiedzy organu o sprawie prywatnej. Nawiązuje ono wprawdzie w sposób pośredni do realizacji zadań tej formacji, ale związanego jedynie z konkretną, indywidualną sprawą, a walor żądanej informacji nie wykracza poza zakres informacji prywatnej. Wnioskowana w omawianym zakresie informacja nie odnosi się do kwestii dotyczących ogółu, nie posiada zatem waloru społecznego, zaś funkcja jej pozyskania nie odpowiada celom i funkcji założonej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Stan wiedzy organów Policji o aktualnym miejscu pobytu dziecka nie nabiera waloru informacji publicznej tylko dlatego, że skarżący powołuje się na przewidziane w art. 72 ust. 1 zd. 2 Konstytucji prawo "każdego" do zgłoszenia żądania ochrony dziecka przed wskazanymi w tym przepisie patologiami. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy jedynie udzielaniu informacji publicznej, a nie pozyskiwaniu w jej trybie wszelkich informacji dotyczących stanu wiedzy organu odnoszącego się do sfery życia prywatnego obywateli. Realizacja uprawnienia przewidzianego w art. 72 ust. 1 zd. 2 Konstytucji następuje poprzez zgłoszenie przewidzianego w nim żądania ochrony dziecka odpowiedniemu organowi. Uprawnienie to nie jest natomiast równoważne z prawem do uzyskania przez osobę "trzecią" wszelkich informacji dotyczących wiedzy organu o sytuacji prawnej bądź faktycznej konkretnego dziecka. Jego realizacja nie implikuje upublicznienia informacji odnoszących się do sfery osobistej dziecka, nawet jeżeli odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, ujawniałaby jedynie stan wiedzy organu w tym względzie. Z powyższych względów zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wniosek skarżącego z dnia 9 sierpnia 2014 r., nie dotyczył żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Udzielona przez organ w tym zakresie odpowiedź była zatem wystarczająca, co powoduje, że organ nie pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na postawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 1