I OSK 2273/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia Iwona Bogucka sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019r., sygn. akt III SAB/Kr 77/19 w sprawie ze skargi M.Z. na bezczynność Starosty C. w przedmiocie udostępnienia materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić M.Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (stu) złotych.

I OSK 2273/21 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., po rozpoznaniu skargi M.Z. na bezczynność Starosty C. w przedmiocie udostępnienia materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z [...] października 2015 r., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź wydanie orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w przedmiocie bezczynności, w zakresie udostępniania materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1183, z późn. zm.) i rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz.U. z 2019 r. poz. 434, z późn. m.) ewentualnie w zw. z art. 104 i n. lub art. 72 i n. lub art. 64 kpa w związku z niewydaniem przez organ wszystkich dokumentów objętych wnioskiem. Odrębną skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył również organ, przy czym skarga ta została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, skarga kasacyjna powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części (pkt 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (pkt 2) oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (pkt 3). Jednocześnie w myśl art. 177a ppsa, jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Analiza ostatniego z zacytowanych przepisów wskazuje, że skarga kasacyjna może być obarczona dwoma rodzajami braków. Pierwszy rodzaj obejmujący m.in. brak znaczenia zaskarżonego orzeczenia, brak wskazania czy jest ono zaskarżone w całości lub części czy brak wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z zakresem żądanego uchylenia lub zmiany dotyczy braków usuwalnych, których uzupełnienie jest możliwe w ramach procedury naprawczej uregulowanej w art. 177a ppsa, podczas gdy brak przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia stanowi brak nieusuwalny. Wykluczenie bowiem możliwości uzupełnienia tych braków wynika wprost z treści art. 177a ppsa. Licząca 72 strony skarga kasacyjna złożona przez skarżącą, będącą sędzią w stanie spoczynku, tj podmiot kwalifikowany, legitymowany zgodnie z art. 175 § 2 ppsa do samodzielnego sporządzenia i złożenia tego środka zaskarżenia, nie spełnia wymagań wynikających z art. 176 § 1 pkt 2 i 3 ppsa. Przytoczony powyżej zarzut kasacyjny nie zawiera podstaw kasacyjnych rozumianych jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej naruszył Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnić należy, że każdy z artykułów przywołanych przez skarżącą jako podstawa skargi kasacyjnej dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, tj. ustępy i paragrafy, które skarżąca powinna była wskazać, prawidłowo konstruując zarzut skargi kasacyjnej. Należy także odnotować, że uzasadnienie złożonej skargi kasacyjnej, z uwagi na sposób sformułowania, również nie pozwala na zrekonstruowanie podstaw kasacyjnych. Koncentruje się ono bowiem na kwestii złożonych wniosków, wymienionych w toku postępowania administracyjnego pism procesowych oraz dokumentów przekazanych w wyniku realizacji wniosku o przekazanie dokumentów i jako takie nie zawiera analizy prawnej ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, które umożliwiałoby identyfikację jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które można by uznać za podstawę prawną zarzutu skargi kasacyjnej. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie czyni zatem zadość art. 176 § 1 pkt 2 ppsa i jako niepodlegający procedurze naprawczej, o której mowa w art. 177a ppsa, powoduje, że skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 178 w zw. z art. 177a oraz art. 176 § 1 pkt 2 i 3 ppsa orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu sądowego od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.