I OSK 2269/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2801/14 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 2801/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 1967 r. nr[...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 4,5020 ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], położonej we wsi [...], powiat K., a stanowiącej własność J. i M. N., wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że właściciele (cyt.): "nieruchomość tę opuścili i się nią nie interesują". Przejęcie nastąpiło bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpił S. N. - spadkobierca obojga małżonków N. – bowiem, jego zdaniem, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło bezprawnie. W wyniku rozpoznania wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], odmówił jego uwzględnienia a rozpoznając sprawę ponownie – w trybie art. 127 § 3 k.p.a. – ten sam organ nadzorczy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymał w mocy powyższą, własną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że podstawę prawną, badanej trybie nadzoru, decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174, dalej powoływana jako: "ustawa") oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198, dalej powoływane jako "rozporządzenie"). Organ wskazał zatem, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, Minister podniósł, że J. i M. N. bezspornie opuścili przedmiotową nieruchomość i zamieszkali w P. Nie ulegało też najmniejszej wątpliwości, że do czasu przejęcia gospodarstwa w 1967 r. nie było ono w całości poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Użytkowana rolniczo przez M. M. była bowiem wyłącznie działka nr [....] i to do dnia [...] października 1962 r. W tej mierze Minister, jak podkreślił , dał wiarę oświadczeniu M. M. z dnia [...] sierpnia 1962 r., w którym - jako dzierżawca – zawiadomił on J. N., iż z dniem [...] października 1962 r. przestanie użytkować grunt o obszarze 2,5 ha. Organ za uzupełniające uznał także dowody, w postaci zeznań świadków: D. G., P. N., L. M. i K. W., złożone do protokołu w trakcie rozpoznawania niniejszej sprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. Wskazał przy tym, że świadkowie ci nie byli w stanie precyzyjnie wskazać dat użytkowania gospodarstwa przez poszczególne osoby, ale zgodnie jednak podały, że użytkownikiem działki nr [...] był M. M. Minister odmówił zaś wiarygodności zeznaniom świadka D. G., co do uprawiania przez W. ze [...] gospodarstwa przed jego przejęciem. Zeznania tego świadka nie znajdowały bowiem potwierdzenia w innych dowodach, a w szczególności nie potwierdzał ich sam K. W., który również nie potrafił powiedzieć, co się działo z gospodarstwem w latach 1962-1967. Wskazane natomiast jako dowód przez stronę pismo Prezydium PRN w [...] z dnia [...] września 1967 r. nie miało, zdaniem organu, żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż nie wskazywało ono na kwestie związane z użytkowaniem gospodarstwa. Reasumując, organ nadzoru uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. S. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie była ona uzasadniona. Na wstępie Sąd m. in. podkreślił, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. i że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, gwarantującej: pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd przyjął, że ocena braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] była prawidłowa. Sąd nie dopatrzył się bowiem, aby przy rozpoznaniu sprawy organ administracji naruszył w jakikolwiek sposób obowiązujące przepisy prawa. W tym miejscu Sąd przytoczył treść art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia i zauważył, że treść powoływanych przepisów wskazuje, iż warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenia gospodarstwa przez właściciela (w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechania uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określała przy tym długości okresu, w jakim występowało zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa. Odnosząc się do spornej w sprawie okoliczności, dotyczącej zweryfikowania, czy w tym przypadku zaniechano uprawiania gospodarstwa, Sąd podkreślił, że kwestia ta była obecnie trudna do ustalenia, z uwagi na skąpy materiał dowodowy i znaczny upływ czasu, jaki upłynął od wydania decyzji o przejęciu. Wskazał jednak na fakt, że w aktach sprawy znajdowało się powołane przez organ pismo M. M. skierowane do J. N., a z którego treści wynikał fakt zaprzestania uprawny części nieruchomości od dnia [...] października 1962 r. Natomiast zeznania świadków nie wskazywały jednoznacznie przez kogo dokładnie gospodarstwo było użytkowane i jaki był stan faktyczny w latach 1962 - 1967 r. W szczególności zeznania te nie wskazywały precyzyjnie w jakim okresie, a zwłaszcza, czy w dacie wydania decyzji, W. użytkowali gospodarstwo. Brak było również jakichkolwiek umów o powierzeniu tym osobom użytkowania gospodarstwa. Prawidłowo zatem – w ocenie Sądu – organ nadzoru przyjął brak podstaw do uznania, że Prezydium PRN w [...] w sposób oczywisty naruszyło art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Ponadto Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości w oparciu o zeznania D. G. było niedopuszczalne. Zeznania te nie wskazywały bowiem jednoznacznie, zwłaszcza w zestawieniu z innymi dowodami, na użytkowanie gospodarstwa w latach 1962-1967. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. N. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. a także poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1967 r. (nr [...]) orzekająca o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o obszarze 4,5020 ha, położonej we wsi [...], objętej księgą wieczystą KW [...], stanowiącej własność J. i M. N., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, II. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie co w konsekwencji skutkowało uznaniem za nieudowodnioną okoliczność uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1967 r. (nr [...]), w szczególności poprzez odmowę przyznania waloru wiarygodności złożonym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. zeznaniom świadka D. G. i dokonaniu dowolnej oceny zeznań pozostałych świadków, jak również nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w celu należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie, zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego w sześciokrotnej wysokości. W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zostały zaś one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że nie były one zasadne a ponadto nie zostały one nawet poprawnie sformułowane. Skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię". Wyjaśnić zatem w tym miejscu należy, że nie istnieje w kodeksie postępowania administracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), natomiast art. 77 dzieli się na cztery paragrafy a zatem wskazując na naruszenie tego artykułu, autor skargi kasacyjnej winien skonkretyzować, który dokładnie przepis czyni przedmiotem zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem uprawnień do poprawiania skargi kasacyjnej ani orzekania poza jej granicami. Tym samym należało uznać, że przedmiotem zarzutów kasacyjnych były w tym wypadku jedynie art. 7 i 80 k.p.a., co przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), formalnie pozwalało na rozpoznanie w/w zarzutów. Jednakże podkreślenia wymaga, że określając w ten sposób podstawy kasacyjne, autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 7 i 80 k.p.a. uzasadniał wadliwą wykładnią powyższych przepisów, dokonaną przez Sąd Wojewódzki. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że – zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast – na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie odnoszą się jedynie do zarzutów obrazy prawa materialnego. W rezultacie, mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych materialnoprawnych, uzupełnioną o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa była prowadzona w trybie postępowania nadzwyczajnego, to jest postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż skarżący, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium PRN w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r. orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 4,5020 ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], położonej we wsi [...], powiat [...], a stanowiącej własność J. i M. N., twierdził, iż nastąpiło to bezprawnie. W związku z tym skład orzekający pragnie w tym miejscu zauważyć, że wprawdzie pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Wskazuje na to fakt, że przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym dowody, szczegółowo i logicznie omówione przez Sąd Wojewódzki, nie wskazywały, aby kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja, rażąco naruszała art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Powołane rozporządzenie stanowiło zaś, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W sprawie było zaś bezsporne, że właściciele nieruchomości opuścili ją bo zamieszkali w P. natomiast kwestia związana z uprawą gospodarstwa i poddawaniem go zabiegom agrotechnicznym, nie była w pełni oczywista. Przyczyną tego był znaczny upływ czasu i brak - w tym zakresie wiedzy – odpowiedniej wiedzy świadków. Z tego powodu organ a następnie Sąd Wojewódzki oparli się na dowodzie w postaci oświadczenia M. M. z dnia [...] sierpnia 1962 r., w którym - jako dzierżawca – zawiadomił on J.N., iż z dniem [...] października 1962 r. przestanie użytkować grunt o obszarze 2,5 ha, gdyż z uwagi na trudne warunki rodzinne nie jest w stanie zagospodarować własnych gruntów. Dzierżawca w złożonym oświadczeniu rozliczył się ponadto z wydzierżawiającymi i zastrzegł, że treść pisma przedkłada Wydziałowi Finansowemu PPRN w [...] z prośbą o obciążanie wszelkimi świadczeniami wydzierżawiającego. Ustalenia w tej mierze potwierdzały więc wyjaśnienia strony oraz częściowo zeznania świadków D. G. oraz P. N. Podkreślenia w tym miejscu wymaga także, iż postępowanie nadzorcze nie może zastępować postępowania odwoławczego, prowadzonego w postępowaniu zwykłym. Stąd zarzuty, dotyczące braku przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, wszechstronnego postępowania dowodowego na okoliczność, kiedy zaprzestano uprawiać sporny grunt, nie mogły zostać uznane za zasadne. Tego rodzaju ustalenia winny być bowiem prowadzone tylko w postępowaniu zwykłym. Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie została w ogóle zaskarżona. Okoliczność zaś, że – jak podniesiono to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – J. i M. N. nie zostali poinformowani o treści w/w decyzji, mogła stanowić jedynie podstawę do żądania wznowienia postępowania. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna, co – z mocy art. 184 p.p.s.a. – skutkowało jej oddaleniem.