I OSK 2267/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 913/23 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2023 r., nr SKO Gd/1734/23 w przedmiocie dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 913/23, oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 lipca 2023 r., nr SKO Gd/1734/23, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 2 stycznia 2023 r., nr 000004/ZC/01/2023, o odmowie przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. S. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), zastępowana przez wyznaczonego z urzędu adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) w zw. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ administracji odmówił przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, ponieważ skarżąca otrzymała dodatek węglowy w drodze decyzji Prezydenta Miasta Gdynia 27 listopada 2022 r., lecz w przedmiotowej sprawie wskazana decyzja o przyznaniu dodatku węglowego nigdy nie została doręczona skarżącej, która jest jedyną stroną niniejszego postępowania, a więc decyzja ta nie została wprowadzona do obrotu prawnego i nie wywoływała skutków prawnych, dlatego też - w ocenie strony skarżącej - zasadne było przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.), w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym ze zm. - poprzez uznanie, że w sprawie wydano decyzję o przyznaniu dodatku węglowego, podczas gdy de facto skarżąca nigdy nie widziała przedmiotowej decyzji, organ bezpodstawnie pozbawił skarżącą prawa do otrzymania dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła oraz nie uwzględnił bardzo trudnej sytuacji finansowej pozwanej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 27 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że skarżąca zrzeka się rozprawy, zatem nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.), dalej jako – ustawa o szczególnych rozwiązaniach, regulujące zasady i tryb między innymi przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1 pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Stosownie do art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) (ust. 2); dodatek dla gospodarstw domowych wypłaca się na wniosek osoby, o której mowa w ust. 2 (ust. 3). Z art. 24 ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że dodatek dla gospodarstw domowych nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdyni z dwoma wnioskami: pierwszy – z 28 października 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego; drugi – z 29 listopada 2022 r. o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Oba wnioski dotyczyły zamieszkiwanego przez skarżącą lokalu znajdującego się w Gdyni przy ul. [...]. Prezydent Miasta Gdyni w dniu 27 listopada 2022 r. pozytywnie rozpatrzył wniosek skarżącej o przyznanie dodatku węglowego w kwocie 3000 zł, którego wypłata nastąpiła w kasie Urzędu Miasta Gdyni w dniu 23 grudnia 2022 r. Znajduje to potwierdzenie w odręcznie sporządzonej adnotacji znajdującej się na wniosku skarżącej o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła (k. 4 akt admin. organu I instancji). Okoliczność wypłaty dodatku węglowego została również potwierdzona przez skarżącą, która, w piśmie procesowym z 11 listopada 2023 r., złożonym na etapie postępowania sądowego, wskazała "(...) następuje telefoniczne wezwanie do odbioru wypłaty dodatku węglowego w Gdyni. Dziękuję. Jest koniec grudnia 2022 r." (k. 17 akt sądowych). W świetle powyższego fakt wypłaty skarżącej dodatku węglowego należy uznać za bezsprzeczny i nie może być on kwestionowany. Natomiast istota sporu sprowadza się do tego, czy przyznanie skarżącej dodatku węglowego pozbawia ją możliwości otrzymania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Wskazać należy, że zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego oraz właściwość organów w tych sprawach reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.), dalej – u.d.w. Zgodnie z art. 2 ust. 16, 17 i 18 u.d.w. przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji (ust. 16); wójt, burmistrz albo prezydent miasta przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu dodatku węglowego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej, o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. W przypadku gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, odbierając ten wniosek od wnioskodawcy, informuje go o możliwości osobistego odebrania od tego organu informacji o przyznaniu dodatku węglowego (ust. 17); nieodebranie informacji o przyznaniu dodatku węglowego nie wstrzymuje wypłaty tego dodatku (ust 18). Z powyższego wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie dodatku węglowego i jego przyznanie nie następuje w formie decyzji administracyjnej. W razie przyznania dodatku węglowego organ wydaje bowiem jedynie informację o jego przyznaniu. W uzasadnieniu projektu ustawy o dodatku węglowym wskazano, że "dodatkową regulacją mającą na celu ułatwienie realizacji wypłat gminom jest przyznawanie dodatku za pomocą informacji, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej" (druk sejmowy 2471, IX kadencja Sejmu). Dopiero odmowa przyznania dodatku węglowego, czy też uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego następuje w formie decyzji administracyjnej. Powyższe rozwiązanie polegające na przyznaniu dodatku węglowego w drodze informacji koresponduje z regulacją przewidzianą w art. 24 ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wedle której dodatek dla gospodarstw domowych nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego. Zatem pozytywne rozpatrzenie wniosku o wypłatę dodatku węglowego stanowi przeszkodę do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Skoro zatem wniosek skarżącej o wypłatę dodatku węglowego został pozytywnie rozpatrzony w dniu 27 listopada 2022 r., a jego wypłata nastąpiła w dniu 23 grudnia 2022 r., to brak było prawnej możliwości przyznania skarżącej dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Zauważyć należy, że z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy stwierdził, iż decyzją z 27 listopada 2022 r. postanowiono o przyznaniu dodatku węglowego, który został wypłacony w dniu 23 grudnia 2022 r. Sąd I instancji również stwierdził, że organ decyzją z 27 listopada 2022 r. pozytywnie rozpatrzył wniosek skarżącej o wypłatę dodatku węglowego. Powyższe ustalenia organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, w zakresie przyznania dodatku węglowego w formie decyzji administracyjnej są wadliwe. Nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. W aktach sprawy brak jest bowiem decyzji dotyczącej wypłaty skarżącej dodatku węglowego. Wadliwość ustaleń w tym zakresie ma zapewne swoje źródło zarówno w błędnym odczytaniu odręcznej adnotacji sporządzonej na wniosku skarżącej o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, w której wskazano "rozstrzygnięcie 27.11.2022 r.", jak również w braku pogłębionej analizy ustawy o dodatku węglowym, zwłaszcza jej art. 2 ust. 16, stanowiącego, że przyznanie dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Niemniej jednak w świetle treści art. 24 ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 2 ust. 16 u.d.w. i bezspornej okoliczności wypłaty skarżącej dodatku węglowego w dniu 23 grudnia 2023 r. powyższe uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W tych okolicznościach sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się całkowicie nieuprawniony. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała na czym polegało naruszenie tego przepisu i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. z uwagi na brak wskazania konkretnej, dalszej, jednostki redakcyjnej tego przepisu (litery). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1407/19 i powołane tam orzecznictwo). Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., albowiem w sytuacji gdy Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego i procesowego, to zasadnie oddalił skargę. Dodatkowo zauważyć należy, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut ten nie jest trafny. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów słusznościowych dotyczących bardzo trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącej, oraz tego, że przyznany dodatek węglowy, wobec wysokich cen węgla, był niewystarczający, aby realnie pokryć koszty zakupu tego surowca, co miałoby przemawiać za przyznaniem jej wnioskowanego dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, wskazać należy, że zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym skoro w przypadku skarżącej zachodzi normatywna przeszkoda określona w art. 24 ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do przyznania wzmiankowanego dodatku, to organy nie mogły przyznać jej tego dodatku, nawet jeżeli znajduje się ona w bardzo trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.