I OSK 2263/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 206/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce daty wydania zaskarżonej decyzji "[...] grudnia 2020 r." wpisuje "[...] grudnia 2019 r."; 2. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 10.450 (dziesięć tysięcy czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. IV SA/Po 206/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w K. (Skarżąca) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (Wojewoda) z 18 grudnia 2020 r., nr SN-III.7534.66.2019.3 w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 6 kwietnia 2017 r. (data wpływu 10 kwietnia 2017 r.) A.W. (Wnioskodawczyni) wystąpiła do Starosty Poznańskiego (Starosta) z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej jako: "ustawa" albo "u.g.n.") odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na mocy decyzji z 30 marca 1968 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu (Prezydium) wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Starosta decyzją z 26 czerwca 2019 r. ustalił odszkodowanie w kwocie 69.666,67 złotych (słownie złotych: sześćdziesiąt dziewięć tysięcy sześćset sześćdziesiąt sześć 67/100) za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,1800 ha, zapisana w księdze wieczystej [...] jako własność A.W. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano w pkt. 2 decyzji Skarżącą. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z 18 grudnia 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu przywołał przepisy ustawy dotyczące wypłaty odszkodowań, wskazując, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 129 ust. 5 ustawy daje podstawę do ustalenia odszkodowania, które było należne w świetle przepisów art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. a nie zostało dotąd ustalone. Jeśli roszczenie odszkodowawcze nie zostało dotychczas zgłoszone, to może je zgłosić osoba wywłaszczona, a także jej następca prawny, pod warunkiem, że jest on sukcesorem uniwersalnym, gdyż tylko taki wariant sukcesji skutkuje wstąpieniem w ogół (lub ułamkową część) praw oraz obowiązków majątkowych poprzednika prawnego (spadkodawcy), w tym, oprócz prawa własności nieruchomości, nabywa przysługujące dotychczasowemu właścicielowi, roszczenie odszkodowawcze. Następnie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja o ograniczeniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości została wydana 30 marca 1968 r. w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w wyniku czego doszło do zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji dążył do ustalenia czy w ogóle doszło do ustalenia odszkodowania i jego wypłaty. Jak wynika z akt postępowania organu I instancji - takie dokumenty nie istnieją. Nie odnaleziono ich w posiadaniu podmiotów uprawnionych obowiązanych do ich przechowywania, tj. stosownych archiwów działających przy urzędach takich jak: Urząd Miasta Poznania, Sąd Rejonowy w P., P. S.A., B. S.A. Dokumentacji nie posiadało również P. S.A. Wobec tego zdaniem organu II instancji nie występują tu wątpliwości co do tego faktu. W aktach sprawy znajduje się decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości wydana 30 marca 1968 r. przez Prezydium, w której znajduje się wykaz właścicieli gruntów, a jako właściciel działki wpisany jest tam W.W. Zdaniem organu II instancji potwierdza ona fakt ograniczenia przedmiotowej nieruchomości. Sporną kwestią w sprawie pozostaje, czy doszło do wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, przez którą przebiega linia elektroenergetyczna. Zdaniem organu II instancji, Starosta ustalił ponad wszelką wątpliwość, że żadna ze stron oraz inne obowiązane podmioty nie posiadają dokumentów dot. odszkodowania. Wojewoda przyjął, iż skoro w tej sprawie istnieje (zachowała się do dziś) wymagana dokumentacja dotycząca ograniczenia sposobu użytkowania, to trudno uznać, iż nie zachowała się tylko dokumentacja w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, wiązało się to przecież z zaangażowaniem w takie postępowanie nie tylko zobowiązanego do wypłaty czy uprawnionego. W postępowanie takie zaangażowane byłyby i inne podmioty, np. biegły do oszacowania szkód poniesionych podczas realizacji budowy wskazanej linii elektroenergetycznej, a to wiązało się ze sporządzeniem dokumentacji, która podlega archiwizacji. Za przykład w tych rozważaniach Wojewoda wskazał fakt zachowania się decyzji z dnia 30 marca 1968 r. Natomiast brak jest dokumentacji dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewoda zwrócił uwagę, że powyższe trudności spowodowane zostały tym, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony po upływie 49 lat od dnia wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Stanął jednak na stanowisku, iż brak odnalezienia dowodów potwierdzających ustalenie i wypłatę odszkodowania lub odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania oznacza, że dany dokument nie istniał. Zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za objętą wnioskiem strony nieruchomość, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały. Nie sposób zatem stwierdzić w sposób stanowczy, że były właściciel uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla wnioskującej. Na marginesie Wojewoda zwrócił uwagę, że w świetle regulacji konstytucyjnych, w przypadku przyjęcia, ze odszkodowanie zostało już byłym właścicielom wypłacone, winno towarzyszyć również wskazanie, jaka była kwota tego odszkodowania tak, aby móc ocenić jego wysokość w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zbadać czy zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi regułami oraz odpowiadało zasadzie słuszności. Takich zaś informacji nie ujawniły przeprowadzone przez organ I instancji dowody w sprawie, co dodatkowo potwierdza tezę, że wnioskowanie o wydaniu decyzji odszkodowawczej byłoby wadliwe. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że roszczenie o wypłatę odszkodowania nie podlega przedawnieniu, gdyż jest ustalane decyzją administracyjną oraz wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych z żądaniem wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności może wystąpić również osoba, która nabyła własność nieruchomości w drodze dziedziczenia. Organ II instancji podkreślił, że Skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, co wynika z korespondencji uzyskanej od niej 21 sierpnia 2019 r. i potwierdzającej w sposób jednoznaczny jej następstwo prawne po Z. Końcowo Wojewoda dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego, wyjaśniając, że był on rzetelny i mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie i o umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia w jakim trybie było ustalenie odszkodowanie – a w szczególności zaniechanie ustalenia, czy doszło do ustalenia odszkodowania w drodze porozumienie stron; - art. 81a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu sprawy na korzyść wnioskodawczym, poprzez przyjęcie iż na jej rzecz nie zostało dotychczas wypłacone odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, w sytuacji gdy istnieją w sprawie istotne wątpliwości co do stanu faktycznego, a interesy stron w niniejszej sprawie są sprzeczne; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów na podstawie których organ uznał, że wnioskodawczyni nie otrzymała odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną przyjęcie, że wnioskodawczyni ma legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania; - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; - art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej); - art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania pomimo przedawnienia roszczeń; - art. 118 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne ustalenia, że nie ma on zastosowania do roszczeń o ustalenie odszkodowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wyjaśnił, że podstawową kwestią w sprawie było ustalenie, czy Wnioskodawczyni, jako spadkobierca wywłaszczonego była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania. Sąd zauważył przy tym, że problematyka legitymacji do wniesienia wniosku o ustalenie odszkodowania za ograniczenie praw do nieruchomości przez właściciela, który nabył ją po dacie takiego ograniczenia, z uwagi na jej kontrowersyjność, została jednoznacznie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20) w której wyjaśniono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej "ustawa z 12 marca 1958 r."), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n.") dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zatem podnoszone w powyższym zakresie zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarg Sąd stwierdził, że z treści decyzji wynika, że organ w sposób jednoznaczny wskazał, że podstawą dochodzonego roszczenia winien być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w którym ustawodawca stwierdził, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten organ wiąże natomiast z obowiązującymi w momencie dokonania ograniczenia przepisami art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz z obecnie obowiązującym 132 ust. 6 u.g.n. Nie budziło również wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124 – 126 u.g.n., a odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 u.g.n. w raziejego ograniczenia (por. wyroki NSA z 26 sierpnia 2014 r. I OSK 147/13; 29 czerwca 2016 r. I OSK 2306/14 , Baza NSA). Również ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z i18 czerwca 2008 r. I OSK 954/07; 27 października 2017 r. I OSK 3158/15) i do zagadnień odszkodowawczych powstałych na tle tego szczególnego sposobu wywłaszczenia stosować przepisy ustawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 czerwca 2018 r. II SA/Po 333/18). Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy – co nie jest również kwestionowane przez Skarżącą, w przedmiotowej sprawie doszło do ograniczenie prawa własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na mocy decyzji Prezydium z 30 marca 1968 r. wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przez nieruchomość powyższą przebiega linia elektroenergetyczna (220 kV) relacji [...] – [...], należąca obecnie do spółki P., a linia powyższa położona jest na działce nr [...] w miejscowości [...] i została wybudowana na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 marca 1968 r., wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W dniu 25 listopada 1967 r. została wydana decyzja nr [...] o lokalizacji szczegółowej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu (nr [...]). Odnosząc się do kwestionowania przez Skarżącą ustaleń stanu faktycznego sprawy (zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 oraz art. 81a k.p.a.) poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności niezbadanie i brak jakiejkolwiek oceny, czy nie doszło do czy doszło do ustalenia odszkodowania w drodze porozumienie stron z ówczesnym właścicielem nieruchomości Sąd wskazał, że zarzuty te stanowią jedynie polemikę z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W związku z tym, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, powyższe zarzuty, które nie mają żadnego konkretnego uzasadnienia, nie mogą zostać uwzględnione. Skarżąca kwestionując dokonane przez organy ustalenia nie podejmują się wskazania, jak w jej ocenie kształtowały się okoliczności sprawy oraz co ważniejsze – z jakich jeszcze środków dowodowych mógłby skorzystać organ prowadzący postępowanie. Skoro ze zgromadzonych dokumentów wynika, że u podmiotów uprawnionych obowiązanych do przechowywania dokumentów (Urzędu Miasta Poznania, Sądu Rejonowego w P., P. S.A., B. S.A., jak również P. S.A.), brak jest dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, to zasadnie Wojewoda uznał, że nie występują tu wątpliwości co do tego braku wypłaty odszkodowania. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zakłada również obowiązek współdziałania stron z organem administracji publicznej. Oznacza to, że w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie – gdzie postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób wyczerpujący, jednakże nie ujawniło faktu wypłaty odszkodowania, dla prawidłowości zarzutu art. 7 oraz art. 80 k.p.a. niezbędne byłoby wykazanie, w jaki sposób organ mógłby jeszcze uzupełnić akta sprawy. Sąd podzielił ocenę Wojewody, że na tym etapie brak jest możliwości wskazania tego typu dowodów, co powoduje bezzasadność powyższych zarzutów. Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 118 Kodeksu cywilnego poprzez zasądzenie odszkodowania, podczas gdy organ powinien przy wydawaniu decyzji uwzględnić, że roszczenie o odszkodowanie przedawniło się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym jest nietrafny. Wskazał, że przedawnienie jest przede wszystkim instytucją prawa cywilnego, zaś w prawie administracyjnym zasadą jest jego brak. Jak wskazuje się w doktrynie, że w prawie publicznym - co do zasady - nie można mówić o przedawnieniu, chyba że przepis wyraźnie tak stanowi. Dlatego też decyzja o wywłaszczeniu, niezależnie od daty wydania (przed 10, 20 czy 50 laty), będzie podlegała wykonaniu. Jeśli tak, to również odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej, jeśli nie zostało wypłacone (w braku złożenia do depozytu, gdyż wówczas doszłoby do zwolnienia z zobowiązania), nie podlegałoby przedawnieniu (równość podmiotów). Dodatkowym argumentem przemawiającym za brakiem przedawnienia odszkodowania byłoby unormowanie z art. 129 ust. 5 u.g.n., które może mieć zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli przyjąć, że stanowi podobne (zbliżone) rozwiązanie do art. 7 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości nieobowiązującej już (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Można zatem skutecznie bronić tezy, że ustawodawca zobowiązuje do uregulowania wypłaty odszkodowania, ustalonego w decyzji przed 1 stycznia 1998 r. (Mzyk Eugeniusz. Art. 132 [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. IV. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2010). Należy też dodatkowo wskazać, że przeciwko tezie Skarżącej o tym, że odszkodowanie dochodzone w rozpoznawanej sprawie uległo przedawnieniu przemawia także konstrukcja przepisu art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r. Przepis ten jedynie w swoim ust. 2 przewiduje przedawnienie roszczenia, jednak ten zapis dotyczy wyłącznie strat w zasiewach, uprawach i plonach. Należy więc przyjąć, że pozostałe roszczenia wynikające z przeprowadzenia przewodów na nieruchomości nie są objęte przedawnieniem. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Wnioskodawcyzni przysługiwała legitymacja czynna, a w konsekwencji, że posiadała przymiot strony do ubiegania się o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości; 2. art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach zastosowanie ma trzyletni termin przedawnienia, natomiast do pozostałych roszczeń wynikających z art. 36 ww. ustawy instytucji przedawnienia nie stosuje się, mimo iż roszczenia te mają taki sam charakter, a zatem do pozostałych roszczeń winien mieć zastosowanie dziesięcioletni termin przedawnienia z art. 118 Kodeksu cywilnego; II. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że Organ II i I instancji nie zaniechali dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia czy spadkodawcy uczestniczki zostało wypłacone odszkodowanie - a w szczególności zaniechania ustalenia, czy doszło do ustalenia odszkodowania w drodze porozumienia stron, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 i 2 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy na korzyść Wnioskodawczyni, poprzez przyjęcie iż na rzecz jej spadkodawcy nie zostało dotychczas wypłacone odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji gdy istnieją w sprawie istotne wątpliwości co do stanu faktycznego, a interesy stron w niniejszej sprawie są sprzeczne, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie był brak podstaw do utrzymania decyzji organu I instancji przez Wojewodę Wielkopolskiego, co w konsekwencji skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 206/20 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła stan sprawy oraz argumentację zawartą w wyroku Sądu Wojewódzkiego. Zwróciła następnie uwagę, że decyzja wywłaszczeniowa, pomimo tego, że stanowi zdarzenie prawne w sferze prawa publicznoprawnego, to wywołuje zarówno skutki administracyjnoprawne jak i prywatnoprawne. Nawiązuje się wtedy stosunek pomiędzy organem administracyjnym, a adresatem decyzji i jednocześnie wywołuje także skutki cywilnoprawne, bowiem zostaje ograniczone prawo właściciela do nieruchomości. Istotne zatem jest nie tylko samo zdarzenie publicznoprawne, ale skutki, które wywoływane są zarówno w sferze publicznoprawnej, jak i prywatnoprawnej. Przywołała stanowisko wyrażone przez E. Lemańską w glosie do wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2009 r. zgodnie z którym odszkodowanie nie należy się za decyzję wywłaszczeniową, lecz za prawo własności tą decyzją objęte. Zatem decyzja wywłaszczeniowa stanowi warunek konieczny dla powstania stosunku odszkodowawczego, który ma wobec tej decyzji charakter akcesoryjny. Sam ten stosunek zaś ma charakter cywilnoprawny, zatem będąc regulowanym przez przepisy prawa cywilnego, podlega przedawnieniu. Zwróciła uwagę, że organy obu instancji w żadnym stopniu nie ustaliły, że odszkodowanie po spadkodawcy wnioskodawczym nie zostało wypłacone, a stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. jedynie pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, stanowi podstawę do domagania się odszkodowania. Tymczasem ze zgromadzonych w sprawie dowodów w żaden sposób nie wynika, czy odszkodowanie spadkodawcy wnioskodawczym nie zostało wypłacone. Art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy jako przesłankę do wypłacenia odszkodowania wskazuje, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Z korespondencji z Archiwum Akt Nowych wynika natomiast, że nie odnaleziono stosownych dokumentów, podobnie z korespondencji z Wielkopolskim Urzędem Wojewódzkim, Urzędem Miasta Poznania Wydział Organizacyjny Archiwum Zakładowe. Stosowanie natomiast do 81 a § 1 i 2 pkt 1 k.p.a. w sytuacji gdy istnieją w sprawie istotne wątpliwości co do stanu faktycznego, a interesy stron w niniejszej sprawie są sprzeczne, wątpliwości nie mogą być rozstrzygane na korzyść jednej strony. Odpowiedź na skargą kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, co obliguje co do zasady Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie jednak przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazane jest odniesienie się do zarzutów określonych przez Skarżącą mianem zarzutów naruszenia prawa materialnego a dotyczących przysługiwania Wnioskodawczyni przymiotu strony oraz kwestii związanych z przedawnieniem prawa do żądania odszkodowania. Oczywiście niezasadny był zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą jako wzorzec kontroli przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego ale przepisem o charakterze procesowym wskazującym w jakich sytuacjach organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji o odszkodowaniu. Nie stanowi on samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania, bowiem materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Zgodnie też przyjmuje się obecnie w orzecznictwie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" zatem regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 22 lutego 2024 r. I OSK 1933/20). Przepis ten nie stanowi natomiast, kto może być stroną postępowania o ustalenie odszkodowania, wynika to bowiem z odpowiednich regulacji o charakterze materialnoprawnych. W niniejszej sprawie regulacją taką był art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r., który nie został jednak przywołany w petitum skargi kasacyjnej. Zatem przepis przywołany przez Skarżącą jako wzorzec kontroli nie był adekwatny do postawionego przez nią zarzutu. Co istotne, również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostały zawarte żadne argumenty zmierzające do zakwestionowania przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w świetle której odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie może być ustalone na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, uzasadnione przez Sąd Wojewódzki brzmieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20). Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżąca 1/3 prawa własności spornej nieruchomości nabyła na podstawie dziedziczenia po właścicielu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz 1/3 prawa własności spornej nieruchomości nabyła w drodze dziedziczenia po drugiej spadkobierczyni tegoż właściciela. Odszkodowanie przyznane zostało za ograniczenie prawa własności do 2/3 nieruchomości, zatem zgodnie z argumentacją przedstawioną w cytowanej przez Sąd Wojewódzki uchwale. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez przyjęcie, że do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach zastosowanie ma trzyletni termin przedawnienia, natomiast do pozostałych roszczeń wynikających z art. 36 ww. ustawy instytucji przedawnienia nie stosuje się, mimo iż roszczenia te mają taki sam charakter, a zatem do pozostałych roszczeń winien mieć zastosowanie dziesięcioletni termin przedawnienia z art. 118 Kodeksu cywilnego. Sąd kasacyjny wskazuje na wadliwość skonstruowania powyższego zarzutu. Skarżąca jako wzorzec kontroli powołuje w nim art. 36 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., który wprost wskazuje, że roszczenie o odszkodowanie za zasiewy i plony przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Skarżąca z brzmienia tego przepisu wywodzi, że również do pozostałych roszczeń odszkodowawczych objętych art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r. winien mieć zastosowanie termin przedawnienia z art. 118 k.c. W niniejszej sprawie odszkodowanie nie miało być ustalone za zasiewy i plony ale za straty, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Jednak ten przepis nie został powołany przez Skarżącą jako wzorzec kontroli. Zatem postawiony przez Skarżącą w punkcie I. 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut może być rozpoznany jedynie w zakresie dotyczącym możliwości stwierdzenia na podstawie art. 118 k.c. że przedawnieniu uległa możliwość ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że przywołany przez Skarżącą art. 118 k.c. w brzmieniu obowiązującym od 9 lipca 2018 r. przewiduje, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi sześć lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata. Jednakże koniec terminu przedawnienia przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego, chyba że termin przedawnienia jest krótszy niż dwa lata. Zasady stosowania terminów przedawnienia wprowadzonych nowelizacją kodeksu cywilnego wynikającą z ustawy z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1104), uregulowane zostały w jej art. 5. Kwestie te nie zostały rozwinięte ani w zarzucie ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie uniemożliwia to jednak Sądowi kasacyjnemu odniesienia się do istoty zagadnienia jaką jest stosowanie terminów przedawnienia wynikających z przepisów prawa cywilnego do odszkodowania ustalanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznający sprawę podziela stanowisko, w świetle którego w prawie administracyjnym przedawnienie roszczenia może zaistnieć tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 12 marca 1958 r. ani w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego, to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 k.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne. § 21. Po upływie terminu przedawnienia nie można domagać się zaspokojenia roszczenia przysługującego przeciwko konsumentowi." Istotą przedawnienia cywilnego jest występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia a w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia (z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 117 § 21 k.c.). Natomiast procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest ona procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia zarzutu przedawnienia roszczenia. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi (por. wyroki NSA z 14 lipca 2021 r. I OSK 950/21, 26 stycznia 2022 r. I OSK 515/19, 26 kwietnia 2022 r. I OSK 1610/21) Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem II. 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji co do tego, że odszkodowanie nie zostało wypłacone poprzednikowi prawnemu Wnioskodawczyni, przy czym podstawą do takiego ustalenia były negatywny wyniki poszukiwań dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji poszukiwał dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz poprzednika prawnego Wnioskodawczyni zwracając się do Skarżącej, Sądu Rejonowego w P. Biura Organizacyjno-Administracyjnego Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego; Archiwum Akt Nowych w Warszawie; Archiwum Państwowego w Poznaniu. Na skutek pisma Skarżącej z 7 lutego 2019 r. Starosta zwrócił się również do Archiwum Sądu Rejonowego [...] w P. o wskazanie czy do depozytu sądowego została przekazana jakakolwiek kwota na rzecz W.W. z tytułu odszkodowania, Centrali P. S.A. w W. z pytaniem, czy bank jest w posiadaniu dokumentacji potwierdzającej wpłatę jakiejkolwiek kwoty na rzecz ww. z tytułu odszkodowania, Centralnego Ośrodka Rozliczeniowego Poczty Polskiej PPUP czy jest w posiadaniu przekazu pocztowego na rzecz ww. osoby z tytułu odszkodowania. Poszukiwania te nie dały rezultatu. Zwrócić należy jednak uwagę, że sprawa o ustalenie odszkodowania wszczęta została wnioskiem Wnioskodawczyni złożonym 6 kwietnia 2017 r., a więc przeszło 49 lat licząc od daty wydania decyzji Prezydium (30 marca 1968 r.). Uznając, że brak dokumentów potwierdzających fakt ustalenia i wypłaty odszkodowania potwierdza niedokonanie tejże czynności organy a za nimi Sąd pierwszej instancji pominęły okoliczność jaką jest upływ czasu, i możliwość zniszczenia tychże dokumentów. Sąd kasacyjny dostrzega, że w sprawie zachowała się decyzja Prezydium z 30 marca 1968 r. jednak jak wynika z akt sprawy, przedstawiona została ona nie przez Wnioskodawczynię ale przez Skarżącą. Zatem nawet osoba bezpośrednio zainteresowana uzyskaniem odszkodowania nie dysponowała podstawowym dokumentem potwierdzającym ograniczenie prawa własności jej poprzednika prawnego. Co istotne, decyzja nie została również odnaleziona w archiwach państwowych. Argument, że to Skarżąca była zainteresowana zachowaniem dokumentów potwierdzających ustalenie i wypłatę odszkodowania pomija wielokrotne przekształcenia podmiotowe po stronie uznanej obecnie za zobowiązaną do jego wypłaty. Dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd ocena stanu faktycznego sprawy pomija również obowiązujące w dacie wydania decyzji z 30 marca 1968 r. przepisy dotyczące archiwizacji to jest dekret z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że w odpowiedziach na wezwania Starosty do nadesłania dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania P. S.A. poinformowała, że dysponuje jedynie dokumentacją pocztową wytworzoną od stycznia 2013 r., Sąd Rejonowy [...] w P. Wydział V Ksiąg Wieczystych w piśmie Dz. Ko. 371/19 z dnia 27 lutego 2019 roku zaznaczył, że wobec niepełnych danych (brak kwoty, daty przelania odszkodowania) nie można ustalić, czy w ogóle została przekazana do depozytu sądowego jakakolwiek kwota z tytułu odszkodowania, B. wyjaśnił, że posiada dokumentacji związanej z realizacją zapłaty odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości z lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Zatem przeprowadza przez organy i przyjęta przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ocena zgromadzonego materiału dowodowego pomija istotne dla sprawy okoliczności jakimi są upływ czasu od daty wydania decyzji z 30 marca 1968 r. do daty wszczęcia postępowania, brzmienie przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów, czy też zaniechanie zwrócenia się przez organy do Wnioskodawczyni o nadesłanie dokumentów potwierdzających, że jej poprzednik prawny występował w trybie art. 36 ust 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o wypłatę odszkodowania. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających by były właściciel nieruchomości zwracał się o ustalenie i wypłatę odszkodowania, pomimo iż od daty wydania decyzji do daty jego śmierci upłynęło 12 lat. Niezasadny był natomiast zarzut objęty punktem II. 2 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie Sądu kasacyjnego, organ dokonując ustaleń faktycznych nie tyle rozstrzygnął wątpliwości na korzyść Wnioskodawczyni z naruszeniem brzemienia art. art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a., ale dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pominął wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadę oceniania na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. został sformułowany w sposób nieczytelny. Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji przyjęcie, że sprawie brak było podstaw do utrzymania decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewodę. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda właśnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaniechanie rozwinięcia uzasadnienia powyższego zarzutu w skardze kasacyjnej uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do niego. Podsumowując, Sąd kasacyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy, w konsekwencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ zwróci się do Wnioskodawczyni o wyjaśnienie, czy jej poprzednicy prawni, to jest W.W. lub S.W. występowali o wypłatę odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. a następnie dokona oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uwzględniając kwestie związane z upływem czasu jak również z zasadami archiwizacji dokumentów wytworzonych przez organy administracji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje. Oczywista omyłka pisarska w komparycji Sądu Wojewódzkiego sprostowana została przez Sąd kasacyjny w trybie art. 156 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 3 p.p.s.a. poprzez wskazane prawidłowej daty wydania zaskarżonej decyzji