I OSK 2253/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 610/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdynia na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr NSP-VIII.7581.1.107.2019.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gdyni Miasta Gdynia na decyzję Wojewody Pomorskiego z 30 sierpnia 2019 r., nr NSP-VIII.7581.1.107.2019.DL, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych, wyrokiem z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 610/19, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz Gminy Miasta Gdyni kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina Miasta Gdyni, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływa na wynik postępowania, tj.: 1. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) dalej: k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na zaaprobowaniu przez Sąd oceny, że nieruchomość winna podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy Wojewoda Pomorski nie podjął wszystkich czynności mających na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności realizacji celu wywłaszczenia, ocenił materiał dowodowy w sposób dowolny i nie wywiódł z niego prawidłowych wniosków, wadliwie ocenił zeznania świadka B.B., która potwierdziła, że w latach osiemdziesiątych na części przedmiotowej działki posadowiono barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących [...], 2. naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie jako wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 23/98, uchylającym decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 grudnia 1997 r., m G.VIII.7221/11/97, utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdyni z 17 stycznia 1997 r. nr GG-II-7221/128-II/92/MZ o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Gdyni, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...]1 (po podziale działki nr: [...]2, [...]3, [...]4 i [...]5), która nie uwzględniała późniejszej zmiany stanu faktycznego, tj. okoliczności posadowienia na przedmiotowej nieruchomości baraku biurowo-gospodarczego dla robotników budujących [...], ujawnionej na podstawie zdjęcia lotniczego i zeznań świadka, 3. naruszenie przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 i 3 oraz w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: ustawa o ROD) przez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku z 3 czerwca 2020 r. wskazań co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi należy uwzględnić, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ROD należne działkowcom odszkodowanie obejmuje zarówno odszkodowanie za składniki majątkowe, jak i prawo do działki, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD, które to wskazania nie uwzględniają okoliczności niniejszej sprawy i nakazu odpowiedniego stosowania przepisu art. 22 ust. 1, z których WSA w Gdańsku winien wywieść, że na gruncie przedmiotowej sprawy decyzja powinna określać odszkodowanie za prawa do działki w ROD jako nienależne działkowcom, z uwagi na nakładany jednocześnie na Gminę Miasta Gdyni obowiązek odtworzenia ROD, II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez: 1. niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) polegającą na bezpodstawnej i przedwczesnej ocenie, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w wyniku zawężającej interpretacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 1 września 1973 r., bez uwzględnienia możliwości realizacji tego celu poprzez zagospodarowanie działki nr [...]6 na zaplecze biurowo-gospodarcze bądź inne funkcje związane z budową i istnieniem zakładu, jak również bez uwzględnienia, że plan realizacyjny z pewnością nie zakładał zabudowy całej powierzchni zajmowanej przez zakład budynkami produkcyjnymi, czego skutkiem była wadliwa ocena, że nieruchomość winna podlegać zwrotowi, 2. naruszenie przepisu art. 140 ust. 4 w związku z przepisem art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, mimo iż wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu bezsprzecznie zwiększyła się jej wartość, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w powiększeniu zwaloryzowanego odszkodowania, do zwrotu którego zobowiązani zostali spadkobiercy byłego właściciela, 3. naruszenie przepisu art. 26 ust. 2 i 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez zaaprobowanie ustalenia na rzecz działkowców odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, bez zastrzeżenia, że odszkodowanie może obejmować jedynie części składowe nieruchomości, niemożliwe do przeniesienia do nowej lokalizacji ROD, w konsekwencji czego tak ustalone odszkodowanie prowadzić będzie do wzbogacenia poszczególnych osób kosztem Gminy Miasta Gdyni. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawienie. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uczestnicy postępowania B.K. oraz S.K. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną i wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Ponadto wnieśli o dołączenie niniejszej sprawy do sprawy rozpoznawanej przez NSA pod sygn. akt I OSK 4056/18 i łączne ich rozpoznanie ze względu na tożsamość rodzajową obu spraw. Wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ administracji publicznej oraz pozostali uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Strona skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym datowanym na 2 listopada 2020 r. odnosząc się do stanowiska uczestników postępowania B.K. i S.K. podtrzymała stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym datowanym na 2 czerwca 2023 r. poinformowała, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...]6 została podzielona na działki nr [...]7 oraz [...]8, które to działki z dniem 8 marca 2023 r. zostały wyłączone z obrotu prawnego w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzji z 5 kwietnia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa ulicy [...] z wiaduktem drogowym nad układem torowym. W ww. piśmie wskazano, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyłączona jest możliwość zwrotu nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Uczestnicy postępowania B.K. oraz S.K. w piśmie procesowym datowanym na 1 października 2023 r. stwierdzili, że w ich ocenie wydanie przez Prezydenta Miasta Gdyni ww. decyzji z 5 kwietnia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Okręgowy Zarząd Pomorski Polskiego Związku Działkowców w Gdańsku w piśmie procesowym datowanym na 21 października 2024 r. stwierdził, że Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w G. nie został zlikwidowany i funkcjonuje w strukturach Polskiego Związku Działkowców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w świetle postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia), poprzedzające sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności lub niezgodności przedmiotu kontroli z prawem, jest możliwe tylko na gruncie stanu faktycznego, który istniał w chwili ich podjęcia i stanowił ich podstawę faktyczną. Identycznie powinien zostać rozstrzygnięty problem określenia momentu miarodajnego dla sądu przy ocenie stanu prawnego sprawy. Wydanie przez Prezydenta Miasta Gdyni ww. decyzji z 5 kwietnia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na obszarze m.in. przedmiotowej nieruchomości nie rzutuje zatem na sposób oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie jako wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 23/98, ma istotne znaczenie dla oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących kwestii zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić, np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku, lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (wyrok NSA z 28 października 2024 r., I OSK 937/23). Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że w rozpoznawanej sprawie pojawiła się nowa okoliczność faktyczna wyłączająca związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z 23 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 23/98. Okolicznością tą jest ustalenie na podstawie zeznań świadka B.B., że w latach osiemdziesiątych na części przedmiotowej działki posadowiono barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących [...]. Zdaniem Sądu I instancji fakt posadowienia na działce baraku nie mógł świadczyć o realizacji ustalonego celu wywłaszczenia, gdyż zabudowa ta miała charakter tymczasowy, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy – w szczególności pozostałe zdjęcia lotnicze z roku 1973, 1984 i 1996, na których nie ujawniono żadnej zabudowy na działce. Przyjęcie poglądu odmiennego oznaczałoby zdaniem Sądu I instancji, że do wywłaszczenia mogłoby dochodzić dla chwilowego jej wykorzystania wyłącznie "przy okazji" budowy zakładu przemysłowego. W związku z czym kwestia ta nie mogła stanowić zmiany stanu faktycznego, który czyniłby nieaktualnym pogląd wyrażony w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z 23 marca 2000 r., a więc pozbawiać to orzeczenie mocy wiążącej wynikającej obecnie z art. 170 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że ww. orzeczeniu NSA przesądził o możliwości zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]4 (z której powstała działka nr [...]9, a następnie przedmiotowa działka nr [...]6), a w dacie wywłaszczenia oznaczonej nr [...]1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wybudowania baraku biurowo-gospodarczego dla robotników budujących [...] stanowi okoliczność powodującą istotną zmianę stanu faktycznego sprawy. Skoro obiekt ten miał charakter tymczasowy, to jego budowa na wywłaszczonej nieruchomości może oznaczać jedynie to, że ta część nieruchomości, na której został on posadowiony, została zajęta jedynie tymczasowo – na czas budowy. Jak stwierdził NSA OZ w ww. wyroku, celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa zakładu przemysłowego i cel ten nie został dotychczas zrealizowany. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny. W konsekwencji niezasadne są także: zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (punkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). Zarzuty te zostały bowiem oparte na założeniu braku związania oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z 23 marca 2000 r. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 139 u.g.n. (punkt II.2 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio. Przepis art. 139 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob.: wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. I OSK 1323/13; wyrok NSA z 7 października 2020 r., I OSK 1367/19). Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 i 3 oraz w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako ustawa o ROD) (punkt I.3 petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenia art. 26 ust. 2 i 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ROD (punkt II.3 petitum skargi kasacyjnej). Przepisy art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o ROD mają następujące brzmienie: 2. Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem. 3. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ROD stanowi, że podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić działkowcom - odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD. Z przywołanych przypisów wynika prawo działkowców do otrzymania odszkodowania za stanowiące ich własność składniki majątkowe znajdujące się na działce oraz za prawa do działki znajdującej się w likwidowanej części ROD, w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej. Należy w tym miejscu wskazać, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego (art. 22 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o ROD). Wskazać także należy, że odszkodowanie ustalane na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o ROD ma być równe wartości składników pozostawionych na zwracanej nieruchomości (wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., I OSK 276/19). W razie wątpliwości strony co do wartości dowodowej operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowań wypłacanych na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o ROD - z uwagi na to, że jest to wiedza specjalistyczna z zakresu warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego - operat może podlegać weryfikacji zewnętrznej, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Takiej weryfikacji operatów w zakresie wartości składników majątkowych pozostawionych na działkach "ogrodowych", skarżąca kasacyjnie strona nie przeprowadziła, co czyni nieskutecznym zarzuty dotyczące niewłaściwego ustalenia wysokości odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma ponadto podstaw do przypisywania Sądowi I instancji poglądu, że odszkodowania dla działowców mogą obejmować również składniki majątkowe możliwe do przeniesienia do nowej lokalizacji ROD. Sąd I instancji zauważył mianowicie, że określenie, za jakie składniki majątkowe przyznane zostało odszkodowanie, wynikać powinno z operatu szacunkowego, a nie z decyzji. Sąd nie stwierdził, że odszkodowanie powinno obejmować wszystkie składniki majątkowe niezależnie od tego, czy mogą one być przeniesione do nowej lokalizacji ROD. Strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że działkowcom nie przysługuje odszkodowanie za prawo do działki w ROD, jeżeli zostanie im przyznane prawo do działki w nowo powstałym ROD. Należy wskazać, że obowiązek odtworzenia ROD nie znosi obowiązku wypłaty działkowcom odszkodowania za prawa do działki w ROD. Ustawodawca dostrzega możliwość powstania sytuacji, gdy prawo do działki w nowym ROD będzie mieć mniejszą wartość, niż prawo do działki w likwidowanym ROD. Jak bowiem wynika z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ROD, przysługujące działkowcom odszkodowanie za prawo do działki w ROD jest pomniejszane o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD. Nie można zatem zaaprobować stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że na gruncie przedmiotowej sprawy decyzja powinna określać odszkodowanie za prawa do działki w ROD jako nienależne działkowcom, z uwagi na nakładany jednocześnie na Gminę Miasta Gdyni obowiązek odtworzenia ROD. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania ze względu na brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.