I OSK 2253/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia–Rybak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R., T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3507/15 w sprawie ze skargi Z. R. i T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3507/15 oddalił skargę Z. R. i Teresy J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] stycznia 1973 r., Prezydium Rady Narodowej W. (zwane dalej: PRN) orzekło o wywłaszczeniu z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego, nieruchomości położonej w W. przy ul. P. o powierzchni 5082 m2, oznaczonej jako działka nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 1973 r. (zwana dalej: decyzją przyznającą odszkodowanie, decyzją z [...] lutego 1973 r.), PRN orzekło o przyznaniu na rzecz A. M. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - położoną w W. przy ul. P. o powierzchni 5082 m2, oznaczonej jako działka nr [...]. Pismem z 23 lutego 2012 r. Z. R. i T. M. (zwane dalej: skarżące, wnioskodawczynie) wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1973 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PRN z [...] lutego 1973 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że decyzja przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wywiódł Minister, w sprawie wywłaszczonej działki przeprowadzona została rozprawa administracyjna – [...] listopada 1973 r., z udziałem właścicielki nieruchomości A. M., w rozprawie nie brał natomiast udziału biegły. Według Ministra, brak biegłego na rozprawie stanowi naruszenie prawa, nie może być jednak oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżące podniosły, iż podjęta przez PRN decyzja z [...] lutego 1973 r. rażąco narusza art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 zwana dalej: ustawą wywłaszczeniową), poprzez niepowołanie biegłych oraz niewysłuchanie ich opinii na rozprawie. Decyzją z [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] maja 2015 r. Minister podał, że w świetle treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., natomiast brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem PRN przeprowadziło stosowną rozprawę w dniu [...] listopada 1972 r. Wyjaśnił dalej, że biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie wyceny. W dniu 30 lipca 1972 r. biegły M. P. sporządził opinię szacunkową przedmiotowej nieruchomości, która stała się podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej. Ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania. Jedynie wyraźny zapis, że organ zobowiązany jest ustanowić innego biegłego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, niż biegłego dokonującego wyceny na potrzeby złożenia oferty, mógłby realizować ewentualne zamierzenie ustawodawcy w tym zakresie. Ponadto, ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Oznacza to, w ocenie Ministra, że PRN było uprawnione do skorzystania z już istniejącej opinii w przedmiotowej sprawie tj. inż. M. P., uprawnionego biegłego z listy organu. Dodał, że w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłego i na podstawie konkretnych stawek, to należy uznać, że zostały one ustalone w sposób prawidłowy. Tym samym wykonanie operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia jak i nieobecność na rozprawie biegłego nie miało znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W odniesieniu do ustalonej decyzją z [...] lutego 1973 r. wysokości odszkodowania i jej zgodności z prawem Minister podał, że wycena nieruchomości została dokonana w oparciu o przepisy art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r. nr 72, poz. 335). W opinii z 30 lipca 1972 r. wartość gruntu została oszacowana na kwotę 38.151 zł, którą ustalono w wyniku ustalenia kosztu wybudowania domu jednorodzinnego na działce normatywnej oraz przemnożenia powierzchni ponadnormatywnej przedmiotowej działki przez kwotę 3,60 zł za jeden metr kwadratowy (266.200 zł x 8% + 4682 m2 x 3,60 zł = 38.151 zł). Odszkodowanie za nieruchomość wyniosła zatem 31.151 zł. PRN ustaliło, iż rolnictwo nie było jedynym źródłem utrzymania A. M., nie było więc podstaw do zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej i podwyższenia kwoty przyznanego odszkodowania. Ponadto wywłaszczona nieruchomość stanowiła niezabudowaną działkę budowlaną bez upraw wieloletnich, nie wystąpiły zatem ustawowe przesłanki określone w art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej do przyznania nieruchomości zamiennej. Ponadto, stosownie do art. 10 ww. ustawy przyznanie nieruchomości zamiennej nie było obligatoryjne, a zatem nieuwzględnienie żądania strony w tym zakresie nie naruszało prawa. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżące podniosły, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wywodziły z faktu braku udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej, jak również z faktu, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego powołanego przez PRN. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia taka winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1973 r. na rozprawie obecna była jedynie właściciela wywłaszczanej nieruchomości, nie był zaś obecny biegły, który w dniu 30 lipca 1972 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego sporządził operat szacunkowy. Właścicielka wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionowała wysokości ustalonego odszkodowania i nie odwoływała się od decyzji z [...] lutego 1973 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że sama nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie, prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Z tego względu omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii. W niniejszej sprawie za zasadne Sąd I instancji uznał stanowisko organu, że brak biegłego na rozprawie nie miał wpływu na wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji przyznającej odszkodowanie. WSA wziął pod uwagę w tym wypadku specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy wywłaszczeniowej polegającą na tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni ponadnormatywnej przedmiotowej działki przez kwotę 3,60 za 1 m² w oparciu o aktualną ówcześnie cenę wynikającą z zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335) w odniesieniu do gruntu i kosztu wybudowania domu. Tym samym uznał, że brak udziału biegłego w rozprawie, przy braku możliwości zmiany wyceny, stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, to jednak nie może być on uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak biegłego na rozprawie, nie stanowi zatem kwalifikowanej wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej odszkodowanie. Sąd I instancji podkreślił, że organ, ani tym bardziej strona nie są uprawnionymi do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego pod względem jej merytorycznej zasadności. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W kontekście przedstawionych rozważań Sąd I instancji uznał, że wskazywane uchybienia nie mogły być traktowane jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie doszło bowiem do oczywistego, rażącego naruszenia przepisów, powodującego skutki których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności, bowiem przyznane decyzją odszkodowanie zostało ustalone w wysokości zgodnej z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r., poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż w świetle ww. przepisu udział biegłego na rozprawie w postępowaniu o wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie stanowi elementu bezwzględnie obligatoryjnego a w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, iż brak uczestnictwa biegłego na rozprawie nie stanowi na podstawie, ww. przepisu rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z treści naruszonego przepisu jasno wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, stąd też naruszenie tego przepisu stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, 2) art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z treści tego przepisu wynika, iż odszkodowanie można ustalić po "odczytaniu opinii biegłych" na rozprawie, a w konsekwencji ustalenie, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, podczas, gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że odszkodowanie ustala się po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, co oznacza obowiązek obecności biegłych na rozprawie, nie zaś odczytanie ich opinii, 3) art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie -wywłaszczenia nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r., poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że opinia, o której mowa w art. 22 (poprzednio art. 21) mogła zostać sporządzona przez biegłego powołanego przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a w konsekwencji ustalenie, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, podczas gdy z treści naruszonego przepisu jasno wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. w zw. z art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r., poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2015 r. naruszały przepisy, tj. art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a., gdyż błędnie przyjęto w nich, iż udział biegłego na rozprawie w postępowaniu o wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie stanowi elementu obligatoryjnego tej rozprawy, a brak uczestnictwa biegłego na rozprawie nie stanowi na podstawie ww. przepisu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy z treści naruszonego przepisu jasno wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, zaś mając na uwadze stan prawny i faktyczny, naruszenie jawi się jako rażące, szczególnie w sytuacji obecności właścicielki nieruchomości na rozprawie, kwestionowania przez nią wyceny biegłych, jak i roli samego przepisu w realiach danego okresu historycznego, 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. w zw. z art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1973 r., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w sytuacji gdy naruszały one przepisy, tj. art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że opinia, o której mowa w art. 22 (poprzednio art. 21) mogła zostać sporządzona przez biegłego powołanego przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy z treści naruszonego przepisu jasno wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, co skutkowało niezasadnym uznaniem, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a., 3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, niewydanie wyroku przez Sąd na podstawie całości akt postępowania i przyjęcie wbrew treści akt sprawy, że właścicielka nieruchomości A. M. nie kwestionowała wysokości odszkodowania, podczas gdy z akt tych wynika, że A. M. nie zgadzała się z wyceną biegłych - co skutkowało błędnym przyjęciem, że decyzja z [...] lutego 1979 r. nie jest dotknięta nieważnością a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy dla uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2015 r., 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w wyniku błędnego ustalenia, że decyzja z [...] lutego 1973 r. nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, iż naruszenie przepisów nie miało wpływu na rozstrzygniecie podczas, gdy skutkiem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest konieczność stwierdzenia nieważności decyzji bez względu na to, czy miało wpływ na wynik sprawy, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w wyniku ustalenia, że decyzja z [...] lutego 1973 r. nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy w świetle przepisów i orzecznictwa, niezastosowanie przepisu mimo jego oczywistego i jasnego brzmienia stanowi zawsze rażące naruszenie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22(poprzednio 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzuca naruszenie art. 22(poprzednio 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w dwojaki sposób: błędne przyjęcie, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej, a także dokonanie wyceny wywłaszczonej działki przez biegłych, powołanych na zlecenie wnioskodawcy nie jest rażącym naruszeniem tego przepisu, a tym samym rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanka "rażącego naruszenie prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza, więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Ocena, czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, wymaga odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 22(poprzednio 21), odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Brzmienie wskazanej normy pozwala zdaniem sądu II instancji na przyjęcie, że ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii(por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, Lex nr 1217356). Słusznie zatem Sąd I instancji wywiódł, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegała na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach" zawartych w treści zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962r. w prawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych(M.P. z 1962r. nr 72, poz. 335). Oznacza to, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Z tego też względu nie można zaakceptować także tych zarzutów kasacji, które rażące naruszenie wskazywanego przepisu prawa odnoszą także do sporządzenia opinii szacunkowych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Wprawdzie literalne brzmienie art. 22(poprzednio 21) ustawy z 1958r. stanowi istotnie o powołaniu biegłych przez organ(naczelnika powiatu), jednakże skarżące kasacyjnie nie wskazują w jaki sposób w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie tego rodzaju miałoby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Nie można pominąć, że ustalenie ceny kupna nieruchomości nastąpiło w oparciu o opinię biegłych z listy Prezydium Rady Narodowej W. Biegli z listy Prezydium, bez względu na podmiot zlecający sporządzenie opinii szacunkowych, byli niezależni tak od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. Kasacja nie wskazywała, by decyzja wydana na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego z listy Prezydium, w oparciu o obowiązujące wówczas przeliczniki wynikające z treści zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych naruszała jakiekolwiek jego przepisy. W orzecznictwie sądów administracyjnych(por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2429/15) wskazywano już, że oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii biegłego, niepowołanego przez organ, ale wpisanego na właściwą listę (lista Prezydium Rady Narodowej W.) nie wyczerpuje a priori przesłanek rażącego naruszenia art.22(poprzednio 21). Skarżące kasacyjnie zarzucają, że sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż współwłaścicielka nieruchomości nie kwestionowała wysokości proponowanego jej odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z materiału aktowego wynika, iż A. M. wnosiła o podwyższenie odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Tymczasem o zastosowaniu tego przepisu decydował - na zasadzie uznaniowości - organ ustalający odszkodowanie, nie zaś biegły rzeczoznawca majątkowy. Z tego też względu stawiane biegłemu i sporządzonej opinii zarzutów nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W istocie bowiem skoro to organ nie skorzystał z możliwości podwyższenia odszkodowania nie można wyliczeń dokonanych w operacie szacunkowym uznać z tej przyczyny za wadliwe. Dodać należy, że nie budzą również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 1973r przyczyny odmowy podwyższenia odszkodowania. W tym stanie rzeczy brak podstaw by przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia wskazywanych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz wadliwe zastosowanie. Nie mogły również znaleźć akceptacji zarzuty naruszenia prawa procesowego skoro kwestionowany wyrok uwzględniał w istotnym dla sprawy zakresie ustalenia poczynione na podstawie akt sprawy. Stąd na zasadzie art. 184 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2