I OSK 2252/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 468/23 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 2 marca 2023 roku znak: SKO.4146.240.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 468/23 po rozpoznaniu skargi S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 2 marca 2023 roku znak: SKO.4146.240.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Poddębic z dnia 20 stycznia 2023 roku, znak: MGOPS.DPŚ.534.2447.3229.2022. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1 i ust. 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 141 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.d.w.", przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2 u.d.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymieniony przepisy u.d.w.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 u.d.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej w związku z przypisaniem organom administracji naruszenia przepisu u.d.w. bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, z których ten przepis się składa; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1,art. 79a i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023, poz. 775 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy k.p.a., jak również przez brak wykazania, że przypisywane organom administracji naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że dodatek węglowy został przyznany innej osobie zamieszkującej pod adresem wskazanym przez skarżącego we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, która założyła wniosek jako pierwsza; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że wymieniony przepis k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie dotyczącej wypłaty dodatku węglowego w związku z przesłanką określoną w art. 2 ust. 3c u.d.w. polegającą na konieczności podjęcia przez zainteresowaną osobę działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej pod zarzutem naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. mimo niewykazania, że okoliczność, do której wg Sądu nie odniosły się organy administracji, tj. co do faktu zlokalizowania pod wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego adresem dwóch odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, znacznie od siebie oddalonych, które to budynki posiadają odrębne źródła ciepła, są odrębnie opodatkowane podatkiem od nieruchomości, a osoby w nich zamieszkujące ponoszą odrębne opłaty za odbiór odpadów komunalnych, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy; g) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jego podstawy prawnej w zakresie art. 6 k.p.a. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 2 marca 2023 r., znak: SKO.4146.240.23 i jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżące kasacyjnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na podstawie art. 2 ust. 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm. - dalej jako "u.d.w.") w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W rozpoznawanej sprawie S.R. w dniu 13 listopada 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Organy ustaliły, że na wskazany we wniosku adres przyznano już dodatek węglowy i w tej sytuacji odmówiono przyznania dodatku skarżącemu wskazując, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a u.d.w.). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b u.d.w.). Uzasadniając odmowne załatwienie wniosku wskazano też, że pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. wezwano skarżącego do potwierdzenia podjęcia przez niego przed 30 listopada 2022 r. kroków formalnych mających na celu nadanie odrębnego adresu dla prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego. Skarżący wyjaśniając, że pod podanym adresem znajdują się dwie odrębne nieruchomości przyznał też, że przed 30 listopada 2022 r. nie podjął kroków mających na celu wyodrębnienie adresu. Wskazał, że stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny, bowiem na nieruchomości zbudowane są dwa domy mieszkalne, oddalone od siebie o 200m, mające odrębne numery telefonów, odrębnie uwzględnione przy opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, posiadające odrębne rachunki opłat za odbiór odpadów, a także zgłoszone zostały dwa kotły centralnego ogrzewania CEEB. Skarżący wskazał, że żaden przepis prawa nie nakładał na niego obowiązku złożenia wniosku o wyodrębnienie adresu, a z nieznanych mu przyczyn działań takich nigdy nie podjął Burmistrz Poddębic. Skarżący zauważył, że w przypadku gdyby jego wyjaśnienia i dane znajdujące się w zasobach gminy Poddębice były niewystarczające, to możliwe jest przeprowadzenie oględzin na miejscu. Decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy Kolegium wskazując, że skoro skarżący przed dniem 30 listopada 2022 r. nie podjął działań mających na celu wyodrębnienie adresu, to nie było podstaw do przyznania mu dodatku węglowego. Prawo nie może być interpretowane w oderwaniu o celów, którym ma służyć. Złożony przez S.R. wniosek dotyczył dodatku węglowego. Jakkolwiek, skarżący deklarował w toku postępowania, że nie występował o wyodrębnienie adresu, bo nie widział takiej potrzeby, to nie sposób nie dostrzec, że przed 30 listopada 2022 r. organ nie poinformował skarżącego ani o takim obowiązku, ani nie wyjaśnił, że brak podjęcia stosownych działań w tym zakresie będzie skutkował odmownym załatwieniem złożonego wniosku. Słusznie też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w informacji z 4 listopada 2022 r. wynika, że dodatek węglowy przyznano na adres: "[...], [...]", a skarżący we wniosku wskazywał adres: "[...], [...]" i ta rozbieżność też nie została wyjaśniona. W tej sytuacji, ewentualne konsekwencje braku podjęcia działań w celu ustalenia odrębnego adresu dla gospodarstwa domowego w stosownym terminie, nie mogły obciążać skarżącego, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zarzucając organom, że nie wywiązały się z ciążących na nich obowiązków wynikających z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 79a i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego podniesione w pkt. 2a-f zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego efektu. Nie można przyjąć, jak czyni to Kolegium, że stwierdzone uchybienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy, z tej przyczyny, że skarżący już po ustawowym terminie zapytany o podjęcie kroków formalnych mających na celu nadanie odrębnego adresu dla prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego wyjaśnił, że dotąd takich kroków nie podejmował, gdyż nie widział takiej potrzeby, a żaden przepis prawa nie nakładał na niego takiego obowiązku. Rację ma natomiast Sąd pierwszej instancji, że tylko w sytuacji gdyby przed upływem terminu doszło do pouczenia skarżącego o konieczności podjęcia działań mających na celu nadanie odrębnego adresu dla prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego, jako warunku przyznania wnioskowanego świadczenia, można byłoby rozważać wyciągnięcie wobec niego ujemnych konsekwencji w tym zakresie. Skoro zatem w stosownym terminie skarżący o istnieniu takiego wymogu i konsekwencjach braku jego realizacji nie został pouczony, to należało przyjąć, że ziściła się sytuacja braku możliwości ustalenia odrębnego adresu w tym terminie, która również została przez ustawodawcę uregulowana. Na podstawie art. 2 ust. 3d u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Jak wynika z akt sprawy, rozpatrujące wniosek S.R. organy nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego i nie podjęły żadnych działań w celu rozważenia zaistnienia przesłanek z art. 2 ust. 3d u.d.w. Za nieuzasadniony uznać należało również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1 i ust. 3c "u.d.w." (pkt I.1 skargi kasacyjnej), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego. W tym zakresie podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2024 r. sygn. I OSK 2701/23 gdzie Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowanie na gruncie analogicznych przepisów (por wyroki WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23, z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 391/23 , czy z 31 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 1064/23, wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2023 o sygn. akt II SA/Po 290/23 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2023 r. o sygn. akt II SA/Bd 371/23 ) stanął na stanowisku, że w odniesieniu do braku możliwości ustalenia do dnia 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych ustawodawca wcale nie uzależnił stwierdzenia wystąpienia tej przesłanki normatywnej od podjęcia przez osobę ubiegającą się o dodatek formalnych kroków zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, takich jak uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenie wniosku o nadanie numeru porządkowego czy też od potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem urzędowym bądź innym skonkretyzowanym dowodem. Zauważono, że uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie tego w terminie do 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy opisana wyżej nowelizacja weszła w życie niecały miesiąc wcześniej, bo 3 listopada 2022 r. Odmienne stanowisko skutkowałoby nałożeniem na osoby ubiegające się o świadczenie wymogów, których nie przewiduje ustawa. Byłoby to sprzeczne z zasadą praworządności - zasadą działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Niezasadnie w tym kontekście skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt. II.g skargi kasacyjnej). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.