I OSK 2251/21

Dnia 16 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 699/21 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 września 2019 r., II SA/Ol 699/21, w następstwie rozpoznania skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", polegające na niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy, niezakwestionowanym przez Sąd I instancji i przyjęciu, że orzeczenie przez Sąd Rejonowy w O., IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, iż znaczny stopień niepełnoprawności R. N. ma charakter trwały, uzasadnia orzeczenie w punkcie 3 zaskarżonej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] marca 2022 r., podczas gdy stan faktyczny sprawy odpowiada innym skutkom przewidzianym w tej normie, tj. prawidłowe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy musi prowadzić do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane na czas nieokreślony; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ administracji rozstrzygnął sprawę bez naruszenia art. 24 ust. 4 zdanie pierwsze u.ś.r., podczas gdy organ pomijając związanie wyrokiem sądu powszechnego, przyjęte w art. 365 § 1 k.p.c., dopuścił się błędu subsumpcji orzekając o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] marca 2022 r. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna, poza uchyleniem zaskarżonej decyzji w punkcie 1, uchylono by także decyzję w punkcie 3; b) art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", polegające na niepełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nierozstrzygnięciu w granicach danej sprawy, a w istocie ograniczenie się do zarzutów skargi i zaniechanie kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie naruszenia także innych przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania; uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji w części nieodpowiadającej prawu oraz nieprzyznaniem stronie świadczenia bezterminowo, co ma oparcie w przepisach prawa i co jest działaniem na jej niekorzyść. Wskazując na powyższe wady zaskarżonego wyroku wniesiono o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt 1 i 3. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić przywołaniem okoliczności sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta M. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z tego powodu, że niepełnosprawność syna skarżącej istnieje od 28. roku życia, a zatem powstała później niż do ukończenia 25. roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, dokonując wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 oraz uznając, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części ww. przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy, przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji synem w wysokości: 1) od dnia [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w kwocie 1.830,00 zł; 2) od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie; 3) od dnia [...] stycznia 2022 r. do dnia [...] marca 2022 r. w odpowiedniej kwocie wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Skargę do sądu administracyjnego od powyższej decyzji wywiodła skarżąca, zaskarżając decyzję "w części dotyczącej okresu na jaki przyznano mi wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, a dokładniej okresu na jaki świadczenia pielęgnacyjnego mi nie przyznano tj. za okres od [...] marca 2019 r. do [...] listopada 2020 r. (a więc za [...] miesięcy)". Odwołując się do powyższych okoliczności, a w szczególności do treści ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz wskazanego w skardze zakresu jej zaskarżenia, należy zauważyć, iż na gruncie okoliczności niniejszej sprawy istnieje możliwość wniesienia skargi na decyzję w części. Jakkolwiek, przepis art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazując wymagania formalne skargi mówi o wskazaniu zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, to jednak nie budzi zastrzeżeń stanowisko, iż istnieje możliwość zaskarżenia decyzji w części, jeżeli tylko rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji (elementy te mogą mieć samodzielny byt prawny), a treść wadliwego rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji (vide: J.Drachal, Orzeczenia sądowe (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienia wybrane, materiał na konferencję sędziów NSA, Popowo 20 - 22 października 2003, Warszawa 2003, s. 63 – 66; H.Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021, uwagi do art. 57; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2010 r., II SA/Wa 755/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem zaskarżona decyzja przyznaje skarżącej świadczenie pielęgnacyjne odrębnie w trzech punktach, a każdy z nich odnosi się do określonego przedziału czasowego, uwzględniając wysokość owego świadczenia w poszczególnych latach kalendarzowych, to należy stwierdzić, iż decyzja ta składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Z kolei, z treści skargi wynika w sposób jednoznaczny, iż wolą skarżącej jest zaskarżenie wyłącznie tej części decyzji, w której świadczenie to nie zostało jej przyznane. Oczywiście nie sposób nie dostrzec, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia odmawiającego skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w szerszym zakresie, niż ten, w który świadczenie to przyznaje. Sąd I instancji uznał w takiej sytuacji, iż przedmiotem zaskarżenia pozostaje pkt 1. zaskarżonej decyzji, a zatem rozstrzygniecie obejmujące okres od [...] do [...] grudnia 2020 r., graniczący z okresem [...] miesięcy, trwającym od [...] marca 2019 r. do [...] listopada 2020 r., za który świadczenie skarżącej nie zostało przyznane. Z tego też powodu Sąd I instancji uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji, motywując, na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r., rzeczywisty zakres wkroczenia w treść tejże decyzji. Ponieważ skarga kasacyjna nie kwestionuje poprawności wyroku Sądu I instancji w powyższym zakresie, akceptując ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, brak jest podstaw prawnych aby kwestię tę analizować w postępowaniu kasacyjnym. Wracając zatem do zasadniczego nurtu rozważań trzeba zauważyć, iż przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie pozostawał pkt 1. reformatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Wniosek ten wynika z charakteru zaskarżonej decyzji, składającej się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, a treść poszczególnych rozstrzygnięć nie wywiera wpływu na pozostałe rozstrzygnięcia i może być przedmiotem zaskarżenia, ograniczonego do negatywnego dla strony załatwienia sprawy. Nadto wniosek ten wynika wyraźnie z treści samej skargi, w której skarżąca precyzyjnie wskazała zakres zaskarżenia, określając go jako okres, za który nie otrzymała wnioskowanego świadczenia, a nadto przywołała odpowiadające temu okoliczności sprawy, nienależycie uwzględnione w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie może być wątpliwości, iż skargą do sądu administracyjnego nie był objęty pkt 2. i 3. ww. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., w tym również zawarte w pkt 3. powyższej decyzji, rozstrzygnięcie w zakresie daty końcowej okresu zasiłkowego, o którym stanowi art. 24 ust. 4 u.ś.r. W tym też zakresie ostateczna decyzja niezaskarżona do sądu administracyjnego uzyskała walor prawomocności formalnej w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Wskazany powyżej zakres zaskarżenia ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. wyznaczał zakres badania sprawy administracyjnej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji także zakres podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ten może i powinien, zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a., wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w niej konkretne zarzuty, wnioski i prawną podstawę zaskarżenia. Regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a. o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną), oznacza dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też względu, poza zakresem badania sprawy wyznaczonym przez określony w skardze zakres zaskarżenia, znalazły się rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2. i 3. zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem zaakceptowaniu przez Sąd I instancji wadliwości rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3. zaskarżonej decyzji tyczą zarzuty podniesione w badanej skardze kasacyjnej, to wypada skonstatować, iż zarzuty te pozostają nieadekwatne do zakresu wyrokowania Sądu I instancji, wyznaczonego przez wskazany w skardze zakres zaskarżenia. Nie można zatem potwierdzić, w okolicznościach sprawy badanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, trafności zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zakresie niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji, oraz zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. z uwagi na wadliwe zastosowanie art. 24 ust. 4 u.ś.r. i pominięciem treści art. 365 § 1 k.p.c. w zakresie określenia daty końcowej okresu zasiłkowego. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.