I OSK 2248/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 796/23 w sprawie ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2023 r. nr DNI.tr.602.45.2023 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 796/23 oddalił skargę Burmistrza [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2023 r. nr DNI.tr.602.45.2023 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz [...] we wniosku z 23 listopada 2022 r. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 3,4400 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne - grunty orne (Rll, Rllla, Rlllb), położonych na terenie gminy [...], w obrębach ewid. X. i Y., oznaczonych szrafem koloru czerwonego na załączniku graficznym w skali 1:1000 pn.: "Rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie X., gmina [...] oraz obrębie Z. miasta [...] z oznaczonymi gruntami wnioskowanymi do zmiany przeznaczenia". Grunty te zostały przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny produkcji (P). Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego i Prezes Zarządu Zachodniopomorskiej Izby Rolniczej zaopiniowali wniosek pozytywnie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 13 stycznia 2023 r. Nr DNI.tr.602.404.2022 rozpatrzył nadesłany wniosek odmownie. Minister wyjaśnił, że obszary objęte ustaleniami projektu planu, w zakresie tych wydzieleń, stanowią części zwartych obszarów przestrzeni rolniczej miejscowości X. i Y., o prawidłowo ukształtowanej strukturze agrarnej i strukturze użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Obszary te łączą się z innymi użytkami rolnymi różnych klas, tworząc rozległe tereny usytuowane z dala od zgrupowanych stref zabudowy nierolniczej. W ocenie Ministra, przeznaczenie tych gruntów rolnych na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym, doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto, przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Ministra, następstwem lokalizacji terenów zabudowy produkcyjno-usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolnych mogą być konflikty społeczne występujące na styku terenów o różnym przeznaczeniu. Konflikty te, w znaczny sposób mogą utrudnić lub uniemożliwić prawidłowe funkcjonowanie gospodarstw rolnych na danym terenie. Minister wskazał również, że na obszarze gminy [...], obrębów X. i Y. istnieją warunki ku temu, aby grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej pozostały w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu. Organ uznał, po analizie położenia wnioskowanych do zmiany użytków rolnych oraz zasobu terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i jeszcze niezagospodarowanych, że wniosek Burmistrza jest niezasadny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ogranicza proces rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na najżyźniejsze gleby, a tym samym spowalnia tempo wyłączeń takich gleb z produkcji rolniczej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 28 lutego 2023 r. nr DNI.tr.602.45.2023 utrzymał w mocy decyzję z 13 stycznia 2023 r. Minister wyjaśnił, że interes społeczny, którym kieruje się organ rozpatrując wniosek o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie może przejawiać się jedynie w zmianie przeznaczenia gruntów. Zasadne jest utożsamianie interesu społecznego z zachowaniem cennych gruntów rolnych. Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku opartego na normie prawnej wynikającej z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), nie może być poczytywana jako istotne ograniczenie możliwości rozwoju gminy, czy też ograniczenie prawa do rozporządzania gruntem, lecz podyktowana jest troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami ustawodawcy określonymi w ustawie, w tym wytycznymi wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Ministra, w rozpatrywanej sprawie bezspornie istnieje możliwość realizacji inwestycji nierolniczych oraz rozwoju Gminy, bez przeznaczania na cele nierolnicze następnych gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, charakteryzujących się dużą przydatnością dla produkcji rolniczej. Rozwój produkcji na terenie gminy [...] może być bez przeszkód zrealizowany na obszarach, które nie wymagają zmiany przeznaczenia. Minister wyjaśnił, że planowany do rozbudowy zakład produkcyjno-magazynowy, zlokalizowany na działkach ew. nr: [1]/1, nr [1]/2, nr [2] i nr [3] (obręb Z.-[...]), znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przewidzianych na cele produkcyjne w projekcie miejscowego planu, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Zatem, odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia spornych grunty nie pozbawia istniejącego zakładu możliwości rozwoju. Minister podkreślił, że rozpatrując wniosek wziął pod uwagę wiele czynników, m.in. takich jak: struktura użytków rolnych, zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, stan zagospodarowania gruntów rolnych, ukształtowanie terenu, a także wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze i środowiskowe Gminy. W opinii Ministra, ma on prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, a dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia innych uwarunkowań, w tym np. korzystnego położenia danej miejscowości w stosunku do większej aglomeracji. Nie może także kierować się jedynie interesem ekonomicznym czy gospodarczym gminy, inwestorów czy mieszkańców. Minister zaznaczył, że interesy właścicieli nieruchomości, potencjalnych inwestorów oraz gminy, nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędnej w stosunku do potrzeb tej ochrony. Rolą Ministra jest rozważenie, jakie skutki wynikną ze zmiany sposobu przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie, w tym z ogólnie rozumianym interesem publicznym, jawiącym się jako troska i ochrona najcenniejszych jakościowo gleb, których rolnicze wykorzystanie gwarantuje zabezpieczenie potrzeb żywnościowych wszystkich obywateli. Minister zaznaczył następnie, rozpatrując kwestię dostępu do infrastruktury technicznej, że sam fakt położenia wnioskowanych gruntów rolnych w sąsiedztwie urządzeń infrastrukturalnych, w tym dróg, nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Zdaniem Ministra, dogodne uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne sprzyjają także prowadzeniu działalności rolniczej. Korzystne połączenia komunikacyjne oraz dobrze rozwinięta infrastruktura techniczna również stwarzają dobre warunki do inwestowania w sektorze rolnictwa. Podobnie, zapisy w studium nie mogą stanowić przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Jak wyjaśnił Minister, studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa jedynie politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Gdyby ustalenia studium były wiążące dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, to wystąpienie do Ministra byłoby bezcelowe, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością i sprowadzałaby się do potwierdzenia wcześniejszych ustaleń, które najczęściej poczyniono z pominięciem wymogów wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem późniejsze powoływanie się na wiążące, przyjęte przez gminę zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister zwrócił też uwagę, że jakkolwiek Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego oraz Prezes Zarządu Zachodniopomorskiej Izby Rolniczej zaopiniowali pozytywnie zmianę przeznaczenia wnioskowanych użytków, stanowiących przedmiot pierwotnego wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to opinie te nie są wiążące dla organu orzekającego. Burmistrz [...] złożył skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2023 r., zaskarżył ją w całości i wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z 13 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd w całości podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ i przyjął je za własne. Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej. Rolą Ministra nie jest zatem ocena korzyści płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych związanych z realizacją potencjalnych przedsięwzięć, lecz działanie na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej. Minister, jako organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony gruntów rolnych, zobligowany jest każdorazowo rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Ochrona gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych jest bowiem zarówno zadaniem ustawowym, jak i obowiązkiem wobec społeczeństwa. Sąd I instancji zaznaczył, że jedynie w szczególnym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości, a mianowicie gdy nie ma innej możliwości niż zmiana przeznaczenia gruntów rolnych ze względu na interes społeczny, czy słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi. Analizując bowiem położenie omawianych użytków rolnych, interes gminy oraz występujący zasób terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i jeszcze niezagospodarowanych, Sąd zgodził się z organem, że przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to jest z zasadą ochrony gruntów rolnych, wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji, nie mogła zostać uwzględniona argumentacja Gminy w zakresie zasadności wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów, w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego interesu tej Gminy. Sąd uwzględnił okoliczność, że grunty te stanową części zwartych obszarów przestrzeni rolniczej miejscowości X. i Y. o strukturze sprzyjającej produkcji rolnej, dodatkowo łączą się z innymi użytkami rolnymi, tworząc rozległe tereny usytuowane z dala od stref zabudowy nierolniczej. Sąd I instancji podzielił więc ocenę organu, że zarówno powierzchnia tych terenów, jak i jakość gleb, świadczą o dużym potencjale produkcyjnym, co uzasadnia niewydzielanie tych gruntów z jednolitej struktury terenów przeznaczonych pod produkcję rolną. Sąd I instancji wyjaśnił, że jakkolwiek gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne dla swojego obszaru i jego mieszkańców, to jednak, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji, powinna przede wszystkim badać stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Jeżeli zatem na terenie gminy występują rezerwy obszarów nadających się pod zamierzenia budowlane, to w pierwszej kolejności należy zagospodarować te grunty i chronić użytki rolne wysokich klas bonitacyjnych. Dlatego też, w opinii Sądu I instancji, Gmina prowadząc procedurę planistyczną, nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów czy inwestorów, ale mieć także na uwadze szeroko rozumiany interes publiczny. Zdaniem Sądu, opłacalność ani oczekiwanie od potencjalnych bądź już działających na terenie gminy inwestorów zmian przeznaczenia gruntów rolnych nie stanowi w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przesłanki wydania pozytywnej decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kierunek procesu decyzyjnego organu podporządkowany jest ochronie gruntów rolnych, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z tej perspektywy nie można zatem wywodzić, że organ uniemożliwia pełne wykorzystanie potencjału gospodarczego Gminy, czy utrudnia jej rozwój w przypadku odmowy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Taki argument stanowi w ocenie Sądu I instancji polemikę z ustawodawcą co do zasadności ochrony gruntów rolnych, która nie może być uwzględniona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Ponadto, interes społeczny wyraża się także w uwzględnianiu potrzeb ochrony i korzystania z zasobów środowiska naturalnego, jak również troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, powołując dostatecznie zindywidualizowane przesłanki, osadzone w realiach sprawy, zatem zadośćuczynił wskazanemu obowiązkowi. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikających z powołanych przepisów ustawy, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania. Minister, mając na uwadze uznaniowość decyzji starannie i wnikliwie rozważył okoliczności sprawy wynikające z nadesłanych przez Burmistrza dowodów w sprawie. Wyjaśnił także jak cenne są grunty rolne i skąd wynika obowiązek troski o ich niewielki zasób. W uzasadnieniu decyzji Minister odniósł się także do pozytywnych opinii Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego oraz Prezesa Zarządu Zachodniopomorskiej Izby Rolniczej. Sąd I instancji zgodził się z organem, że opinie te nie są wiążące dla organu orzekającego, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, będąc zobowiązany analizować sprawę z punktu widzenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, powinien dokonać ich swobodnej oceny. Sąd zwrócił uwagę, że Prezes Zarządu Zachodniopomorskiej Izby Rolniczej nie uzasadnił swojego stanowiska, a Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego oparł swoją pozytywną opinię przede wszystkim na argumentach lokalizacyjnych, do których Minister odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Sąd I instancji uznał argumentację Ministra dotyczącą braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze za zasadną i zgodną z przepisami prawa i Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz [...] zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi i nieuwzględnienie w ślad za organem okoliczności związanych: a. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w którym tereny objęte wnioskiem Burmistrza [...] przeznaczone są pod tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej; b. z obszarem planowanej inwestycji, stanowiącym jedynie 17% powierzchni ogólnej obszarów gruntów rolnych najwyższej klasy na terenie Gminy [...]; c. z pełnym uzbrojeniem gruntów planowanej inwestycji w dostawę wody, gazu, energii elektrycznej, odprowadzania ścieków oraz niezbędnym układzie komunikacyjnym, jakiego nie posiadają inne grunty na terenie Gminy; d. z bezpośrednim położeniem gruntów rolnych objętych wnioskiem Burmistrza [...] z zakładem spółki [A] sp. z o.o., a więc w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu produkcyjno-magazynowego; e. z interesem Gminy i jej rozwojem, a także brakiem możliwości realizacji inwestycji w innym miejscu w obrębie Gminy [...]; f. z niedostatecznym uwzględnieniem materiału dowodowego w postaci pozytywnych opinii Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego oraz Prezesa Zarządu Zachodniopomorskiej Izby Rolniczej; które to okoliczności Sąd I instancji jedynie przytoczył i za organem powtórzył, a nie dokonał ich oceny ani wyczerpująco nie rozważył, zwłaszcza w kontekście szczególnie uzasadnionego interesu Gminy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 i w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie zaskarżonej decyzji za zasadną, podczas gdy wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze tych gruntów (17% w skali całej Gminy) pozostanie bez szkody dla ochrony gruntów rolnych, mieści się w zakresie dyrektyw wyboru konsekwencji prawnych oraz koncepcji legalności celu, a także jest zgodne z szeroko rozumianym interesem publicznym. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokackiego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że przytaczając argumentację skargi, Sąd I instancji jedynie krótko wskazał, że nie może być uwzględniona w kontekście szczególnie uzasadnionego interesu Gminy. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd I instancji właściwie nie wyjaśnił z jakich powodów nie zasługują na uwzględnienie argumentacja i przytaczane okoliczności, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały pominięte przez organ. W konsekwencji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie rozpatrzył ich w sposób wyczerpujący. Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że decyzja w przedmiocie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zależy od uznania administracyjnego organu, a sąd administracyjny bada, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji "w żadnym zakresie nie dokonał badania i oceny wyżej przytoczonych okoliczności". Wnoszący skargę kasacyjną uznał za chybione twierdzenia o możliwości rozbudowy, czy przeprowadzania inwestycji w Gminie na terenach stanowiących nieużytki bądź o najniższej przydatności produkcyjnej, ponieważ "w innej lokalizacji przedsięwzięcia te są całkowicie bezzasadne". Sąd I instancji, w ślad za organem, nie rozważył okoliczności związanych z "zupełnym brakiem możliwości przeprowadzenia inwestycji w innym miejscu na terenie Gminy". Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że opinie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego oraz Prezesa Zarządu Zachodniopomorskiej Izby Rolniczej nie są dla Ministra wiążące. Jednocześnie, jego zdaniem organ, a następnie Sąd I instancji dokonali całkowicie dowolnej oceny tych dowodów, uwzględniając wyłącznie szeroko pojęty interesy społeczny związany z ochroną gruntów rolnych, a z pominięciem interesu Gminy i społeczności lokalnej. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że wydanie decyzji uznaniowej powinno wiązać się z wyczerpującym uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym z odniesieniem się organu administracyjnego do przywołanej przez stronę postępowania argumentacji (tak NSA w wyroku z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 830/16). Sąd I instancji, w ślad za organem, nie dokonał wyczerpującej analizy przywołanej w skardze okoliczności, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w niniejszej sprawie jest uzasadniona nie tylko ze względu na interes Gminy. Zaznaczył, że inwestycja nie powoduje również szkody w kontekście ochrony gruntów rolnych. Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że szczegółowo wskazywał na przeznaczenie wnioskowanych gruntów, ich umiejscowienie na terenie Gminy, a także procentową zmianę w stosunku do gruntów tej klasy w skali całej Gminy. Jak podkreślił, wnioskowana zmiana dotyczy jedynie 17% gruntów klas II-III w stosunku do gruntów rolnych tej samej klasy w obrębie całej Gminy. Jednocześnie, wnioskowana zmiana jest uzasadniona ekonomicznie i społecznie. Sąd I instancji wskazał w zaskarżonym orzeczeniu, że od obowiązku ochronnego można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, ta przesłanka znajduje uzasadnienie w niniejszej sprawie, co nie zostało uwzględnione przez organ oraz Sąd I instancji. Tymczasem, sąsiedztwo wnioskowanych do zmiany gruntów oraz infrastruktura techniczna powodują, że tylko w stosunku do wnioskowanych działek uzasadniona jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Na innych terenach nieuzasadnione jest przeprowadzenie inwestycji i rozbudowa przedsiębiorstw z uwagi na umiejscowienie działek i dostęp do nich. Obecne zurbanizowanie i działalność produkcyjna w sąsiedztwie przedmiotowych gruntów "niejako automatycznie wymusza możliwości, ale i konieczność rozwoju czy rozbudowy dla lokalnych przedsiębiorców i przyszłych inwestorów". Powyższe uwzględnia również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Dlatego też, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji niesłusznie uznał, że organ prawidłowo, w ramach swojego uznania, wyważył oba interesy i to ochrona gruntów najwyższych klas przeważa w niniejszej sprawie nad interesem społeczności lokalnej i Gminy. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują żadnych szczegółowych kryteriów, jakimi powinien kierować się organ przy wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Skoro taka decyzja ma charakter uznaniowy, to nie wyklucza to również uwzględniania interesu ekonomicznego Gminy, który wraz z pozostałymi czynnikami należy utożsamiać ze słusznym interesem strony. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. [A] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie z 3 października 2024 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformowała, że jest właścicielką działek o numerach ew. nr [4] i nr [5], objętych wnioskiem w sprawie. Oświadczyła, że grunty te od momentu przeniesienia własności, to jest od 1 września 2009 r. (działka nr [4]) oraz od 11 czerwca 2007 r. (działka nr [5]) nie były wykorzystywane w celach rolnych. Spółka wskazała, że przedmiotowe grunty zostały zakupione "z myślą o przyszłej rozbudowie przedsiębiorstwa w okresie, kiedy obowiązujące przepisy pozwalały na zakup gruntów rolnych bez ograniczeń podmiotowych". Spółka podkreśliła, że "nie prowadziła i nie zamierza prowadzić działalności rolniczej, nie planuje również sprzedaży przedmiotowych działek, ani ich dzierżawy w celu uprawy roli, a co za tym idzie działki nie są i nie będą wykorzystywane w celach wskazanych przez Ministra". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., a zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a decyzja organu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty o innym niż rolnicze przeznaczeniu ma charakter uznaniowy. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że badanie decyzji uznaniowych odbywa się jedynie pod kątem ich zgodność z prawem, bez ingerencji w celowość ich wydania. Sąd I instancji wskazał także, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych powinna zmierzać do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy zatem zacząć od oceny, czy Minister przedstawiając swoje stanowisko o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych zawarte w decyzji, sprostał wymogom prawidłowego jej uzasadnienia. Przypomnienie wymaga przy tym, że decyzja uznaniowa oznacza, że organ administracji, mając na względzie regulacje przewidziane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów, ale nie oznacza to jednak dowolności. Warunkowane to jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), oceną zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) oraz wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Nie może mieć ono charakteru dyskryminującego oraz powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądu administracyjnego, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontroli podlega natomiast sposób skorzystania z tego uprawnienia, który wyznaczają normy kompetencyjne organu administracji oraz zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada powyższym wymogom. W sprawach z zakresu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania tej ustawy. Przesłanki ograniczania przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze nie mogą być oderwane od pozostałych regulacji zawartych w tej ustawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przede wszystkim zaakcentował, że nie ocenia wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych czy zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz z punktu widzenia ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, do czego obligują go przepisy tej ustawy. Minister prawidłowo zatem przyjął, że powinien w takich sprawach rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Ten obowiązek wynika z art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. Nie można również pominąć wyrażonej w art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasady, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. Minister, jako powody odmowy uwzględnienia wniosku w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że po pierwsze, zgoda miałaby dotyczyć gruntów rolnych klasy Rll, Rllla, Rlllb, położonych na terenie gminy [...], w obrębach ewid. X. i Y., które zajmują 3,4400 ha, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny produkcji (P). Po drugie, obszary objęte ustaleniami projektu planu, w zakresie tych wydzieleń, stanowią części zwartych obszarów przestrzeni rolniczej miejscowości X. i Y., o prawidłowo ukształtowanej strukturze agrarnej i strukturze użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Obszary te łączą się z innymi użytkami rolnymi różnych klas, tworząc rozległe tereny, usytuowane z dala od zgrupowanych stref zabudowy nierolniczej. Po trzecie, analiza ortofotomap dostępnych na stronie Geoportal (geoportal.gov.pl) prowadzi do wniosku, że na terenie miasta [...], w sąsiedztwie gruntów przeznaczanych pod tereny produkcji w procedowanym planie miejscowym, istnieją jeszcze rezerwy gruntów rolnych różnych klas bonitacyjnych, które powinny zostać zagospodarowane w pierwszej kolejności. Po czwarte, przeznaczenie wnioskowanych terenów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Po piąte, następstwem lokalizacji m.in. obiektów, składów, magazynów i zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów rolnych mogą być konflikty społeczne, które nie sprzyjają produkcji rolniczej. Co przy tym istotne, Minister ustalił, że w planie miejscowym na cele nierolnicze przeznacza się w sumie 4,6091 ha gruntów rolnych klas IV-VI. Na terenie gminy [...] występuje w sumie 2 701 ha gruntów rolnych klas IV- VI i to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane pod inwestycje. Również na terenie obrębów X. i Y. występują grunty klas słabszych, które powinny być zabudowywane w pierwszej kolejności: X. - 196,36 ha; Y. - 248,57 ha. Tym bardziej, że znaczna część obszaru projektu planu obejmuje grunty rolne różnych klas położone w granicach administracyjnych miasta [...], w stosunku do których, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zachodzi konieczność występowania o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze. W tych okolicznościach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących niewyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Minister bowiem obszernie i wyczerpująco wyjaśnił powody dla których nie uwzględnił wniosku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Minister zajął stanowisko wobec opinii Marszałka Województwa i Prezesa Zarządu Zachodniopomorskiej Izby Rolniczej, z którymi to opiniami się zapoznał, lecz stanowiska w nich zawartego nie podzielił. Wymaga podkreślenia, że opinie te nie są dla Ministra wiążące. Minister, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, odniósł się do argumentacji skarżącego, który podnosił, że inne przeznaczone na cele nierolnicze tereny na obszarze gminy nie spełniają takich wymagań jak dostępność do infrastruktury niezbędnej dla przedsięwzięć zabudowy techniczno-produkcyjnej, czy zapewnienia dobrych rozwiązań komunikacyjnych. Minister stwierdził, że rozwój produkcji na terenie gminy [...] może być bez przeszkód zrealizowany na obszarach, które nie wymagają zmiany przeznaczenia. Planowany do rozbudowy zakład produkcyjno-magazynowy, zlokalizowany na działkach ew. o numerach: [1]/1,[1]/2,[2], [3] (obręb 4-[...]), znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przewidzianych na cele produkcyjne w projekcie miejscowego planu, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Zatem odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia spornych grunty nie pozbawia istniejącego zakładu możliwości rozwoju. Natomiast rozpatrując kwestię dostępu do infrastruktury technicznej, Minister wyjaśnił, że sam fakt położenia wnioskowanych gruntów rolnych w sąsiedztwie urządzeń infrastrukturalnych, w tym dróg, nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Dogodne uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne sprzyjają także prowadzeniu działalności rolniczej. Korzystne połączenia komunikacyjne oraz dobrze rozwinięta infrastruktura techniczna również stwarzają dobre warunki do inwestowania w sektorze rolnictwa. Minister odniósł się także do przeznaczenia terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w którym tereny objęte wnioskiem Burmistrza [...] przeznaczone są pod tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej. Organ wskazał, że przepisy w studium nie mogą stanowić przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego i określa jedynie politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Minister podkreślił, że gdyby ustalenia studium były wiążące dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, wystąpienie do Ministra byłoby bezcelowe, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością i sprowadzałaby się do potwierdzenia wcześniejszych ustaleń, które najczęściej poczyniono z pominięciem wymogów wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego kasacyjnie Burmistrza dotyczącej prowadzonych działań planistycznych należy jedynie przypomnieć, że kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 242/22). Odnośnie do obszaru planowanej inwestycji, organ szeroko argumentował, że ograniczenie prawa do rozporządzania gruntem jest podyktowane troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami ustawodawcy określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym wytycznymi wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 tej ustawy. Stąd w sytuacjach, gdy Minister dostrzega uzasadnioną potrzebę rozwoju gminy na gruntach najwyższych klas bonitacyjnych i nie powoduje to ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III pod funkcje nierolnicze jest wyrażana. Natomiast w rozpatrywanej sprawie bezspornie istnieje możliwość realizacji inwestycji nierolniczych oraz rozwoju gminy, bez przeznaczania na cele nierolnicze następnych gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, charakteryzujących się dużą przydatnością dla produkcji rolniczej. W odniesieniu natomiast do zarzutów skarżącego kasacyjnie Burmistrza dotyczących położenia gruntów rolnych objętych wnioskiem w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu produkcyjno-magazynowego, a także interesu Gminy i jej rozwoju, a także braku możliwości realizacji inwestycji w innym miejscu w obrębie Gminy [...], organ wskazał, że jako organ wyspecjalizowany w sprawach przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, a dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia innych uwarunkowań. Nie może także kierować się jedynie interesem ekonomicznym czy gospodarczym gminy, inwestorów czy mieszkańców. Organ podkreślił, że nie kwestionuje, że z punktu widzenia ekonomicznego rozwoju miejscowości i gminy, znaczenie może mieć to, w jaki sposób zagospodarowane są grunty. Wskazał, że zrozumiałe jest, że ograniczenie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie, zarówno z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości zainteresowanych zwiększeniem możliwości zagospodarowania ich własności w następstwie zmiany przeznaczenia, jak i ogólnym interesem gmin związanym z umożliwieniem procesów inwestycyjnych. Jednakże fakt ustanowienia przez ustawodawcę instrumentów prawnych przewidujących ochronę gruntów rolnych świadczy o tym, że interesy właścicieli nieruchomości, potencjalnych inwestorów oraz gminy, nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędnej w stosunku do potrzeb tej ochrony. Rolą Ministra jest rozważenie jakie skutki wynikną ze zmiany sposobu przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie, w tym ogólnie rozumianym interesem publicznym, jawiącym się troską i ochroną najcenniejszych jakościowo gleb, których rolnicze wykorzystanie gwarantuje zabezpieczenie potrzeb żywnościowych wszystkich obywateli. Organ zwrócił uwagę, ze proces powstawania gleb jest niezwykle powolny. Wytworzenie 2 cm warstwy próchnicznej może potrwać nawet ponad 500 lat. Z tego powodu glebę uznaje się za zasób praktycznie nieodnawialny, który niewątpliwie powinien podlegać szczególnej ochronie. Wobec tak obszernej i wyczerpującej argumentacji zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących braku wykazania przez Ministra powodów odmowy uwzględnienia wniosku i nieodniesienia się do stanowiska wnioskującego Burmistrza oraz pominięcia przedstawionych przez niego dowodów. Niezasadny był więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Nietrafnie również zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 związku z art. 6 ust. 1 i w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych argumentując, że wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów (17% w skali całej Gminy) pozostanie bez szkody dla ochrony gruntów rolnych, mieści się w zakresie dyrektyw wyboru konsekwencji prawnych oraz koncepcji legalności celu, a także jest zgodne z szeroko rozumianym interesem publicznym. Zarzut niewłaściwego zastosowania odnosi się do błędu subsumpcji, polegającego na wadliwym uznaniu, że istnieje korelacja między przesłankami określonymi w prawie materialnym (w ustalonym jego znaczeniu) a ustalonym stanem faktycznym. Błąd subsumpcji może w konsekwencji być następstwem wadliwych ustaleń faktycznych, w wyniku czego przyjęty stan prawny nie ma do nich zastosowania, albo błędnej wykładni przepisu i błędnego ustalenia zakresu jego stosowania. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Ponadto przepis ten należy odczytywać systemowo, a więc także uwzględniając treść art. 6 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. W sytuacji, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni prawa materialnego, a jego naruszenia skarżący kasacyjnie Burmistrz upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca pozostaje kwestia oceny powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jak wskazano powyżej, zarzuty procesowe okazały się niezasadne. W tych okolicznościach rozpoznanie zarzutów dotyczących niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego podlega rozpoznaniu przy uwzględnieniu takiego stanu faktycznego, jak to zostało w sprawie przyjęte i uwzględnieniu wykładni przedstawionej przez Sąd I instancji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.