I OSK 2240/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 235/24 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 stycznia 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałej do spłaty kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 235/24 oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 stycznia 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałej do spłaty kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji: art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. poprzez brak zachowania zasady obiektywnej prawdy materialnej, dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz sposób działania przejawiający się brakiem dokonania autonomicznej analizy zebranych dowodów i dokładnego wyjaśnienia okoliczności, a nadto nieuwzględnienia słusznego interesu strony, skutkującej przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracyjne, tj. art. 27 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1993) przez ich nieprawidłową wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez odmówienie umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości; 3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a to przepisu art. 27 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez ich nieprawidłową wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że sytuacja skarżącego nie uzasadnia umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2) zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Ponadto, w piśmie procesowym z dnia 7 października 2024 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postępowania (pkt 2). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznej ich oceny, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w zaistniałych okolicznościach faktycznych zachodziły podstawy uzasadniające zastosowanie, na wniosek M. N., art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1300), dalej powoływanej jako "u.p.o.a.", pozwalające do przyznania stronie ulgi w postaci umorzenia pozostałej do spłaty kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci skarżącego – M. N., M. N. oraz B. N. w wysokości 4.934,77 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w wysokości 2.158,78 zł, co łącznie stanowi kwotę 7.093,55 zł. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 2 u.p.o.a.", zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" wskazuje więc, na co zasadnie zwrócił uwagę Sądu I instancji, że decyzje organów administracji w tym przedmiocie mają charakter decyzji uznaniowych. W ramach uznania administracyjnego organ może zatem, ale nie musi wydać decyzji zgodnej z wnioskiem. Podkreślić przy tym trzeba, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., wskazując że w sprawie nie zachowano zasady obiektywnej prawdy materialnej, dokonano dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto, sposób działania organów przejawiał się brakiem dokonania autonomicznej analizy zebranych dowodów i dokładnego wyjaśnienia okoliczności, a także nie uwzględniono słusznego interesu strony. Powyższe skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że organy nie naruszyły wynikających z art. 7 K.p.a. zasad wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, przyjmując że interes społeczny przemawia przeciwko uwzględnieniu wniosku strony. Prawidłowo bowiem przyjęto, że brak jest podstaw do przejęcia przez ogół społeczeństwa należności ciążących na skarżącym z tytułu konieczności dostarczania środków utrzymania dzieciom. W sprawie zgromadzono także materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że wydanie decyzji przez organ właściwy wierzyciela na wniosek dłużnika alimentacyjnego w przedmiocie umorzenia czy też rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.a., musi zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Organ właściwy wierzyciela powinien więc rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja organu wydawana w tym przedmiocie, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola uznania administracyjnego ograniczona jest zatem wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie ustalono wysokość zobowiązań skarżącego, jego aktualne dochody, a także ogólną sytuację finansową i życiową. M. N., w dacie wystąpienia z wnioskiem o zastosowanie ulgi, o której mowa w art. 30 ust. 2 u.p.o.a., prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe, był osobą 44 letnią, legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 9 lutego 2022 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 28 lutego 2025 r. Z treści powyższego orzeczenia wynika, że skarżący jest osobą o naruszonej sprawności organizmu ograniczającej pełnienie ról społecznych, wymagającą częściowej pomocy w pełnieniu ról społecznych, zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Jednocześnie, zgodnie z pkt 7 orzeczenia nie wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto strona korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w wysokości 560,16 zł miesięcznie oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 215,84 zł. Z treści dokumentów załączonych do oświadczenia z dnia 25 lipca 2023 r. wynika natomiast, że do stałych kosztów utrzymania mieszkania M. N. należały: opłata za lokal w wysokości 885,67 zł oraz opłata za gaz w wysokości 53,59 zł, przy czym jak podkreślał skarżący nie miał on realnej możliwości wnoszenia wszystkich opłat za mieszkanie. Biorąc pod uwagę powyższe, organy dysponowały pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Ustalenia te zostały następnie podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie są one również kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie ani w zakresie wysokości osiąganych przez niego dochodów ani w zakresie kosztów utrzymania. W uzasadnieniach decyzji przedstawiono również analizę przedstawionych kwestii, formułując jednocześnie wypływające z tej analizy wnioski. Jak właściwie zauważył Sąd I instancji, sytuacja zdrowotna i finansowa skarżącego jest bez wątpienia trudna, niemniej jednak nie jest ona na tyle wyjątkowa, aby zasadnym było zastosowanie najdalej idącej ulgi w spłacie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w postaci umorzenia tych należności. Wskazano również, że nie można z góry założyć, że sytuacja skarżącego, który jest w wieku aktywności zawodowej i który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na czas określony, w przyszłości nie ulegnie poprawie choćby poprzez podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy w warunkach pracy chronionej. Dokonana ocena materiału dowodowego może być natomiast skutecznie kwestionowana tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nie jest zatem wystarczające do wykazania naruszenia ww. przepisów prawa procesowego samo przekonanie skarżącego kasacyjnie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem podstaw do podważania rzetelności postępowania dowodowego i prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji. Wskazać także należy, że dokonując wykładni użytego w art. 30 ust. 2 u.p.o.a. sformułowania "uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną" dłużnika alimentacyjnego należy mieć na względzie definicję dłużnika alimentacyjnego zawartą art. 2 pkt 3 tej ustawy. Według tego przepisu dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Oznacza to, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest zaś okolicznością wyjątkową i szczególną - na tle innych dłużników alimentacyjnych. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że fakt wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku alimentacji własnego dziecka. Każde natomiast umorzenie zadłużenia alimentacyjnego, odroczenie czy rozłożenie na raty powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych. Nie można także tracić z pola widzenia, że wysokość alimentów ustalona zostaje prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego w oparciu o przesłanki określone przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809), w tym zarobkowe i majątkowe możliwości zobowiązanego (art. 135 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). W przypadku pogorszenia możliwości zarobkowych lub majątkowych zobowiązany ma możliwość domagania się zmiany ustalonej wysokości świadczeń alimentacyjnych. Zobowiązany do alimentów ponosi zatem odpowiedzialność za zaistniałe zaległości powstałe z tytułu wypłaconych przez państwo zastępczo na rzecz jego dzieci alimentów i spoczywa na nim obowiązek pełnego zaangażowania i podjęcia starań w kierunku spłaty tych zaległości wraz z odsetkami. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są czasowo udostępniane wierzycielowi i nie są świadczeniami bezzwrotnymi. Istotą systemu publicznego wsparcia jest to, że zwrot kwoty świadczenia następuje nie od osoby, która świadczenie pobrała, ale od dłużnika, którego dług względem osoby uprawnionej został zaspokojony przez państwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1030/24). Z tych względów właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają złożone przez synów skarżącego – B. N. i M. N. w toku postępowania administracyjnego oświadczenia z dnia 12 grudnia 2023 r., z treści których wynika, że przychylają się oni do wniosku skarżącego kasacyjnie o umorzenie pozostałej do spłaty kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W sprawie prawidłowo zatem, nie naruszając granic uznania administracyjnego, zastosowano art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i odmówiono umorzenia pozostałej do spłaty kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 27 i art. 30 ust. 2 u.p.o.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.