I OSK 224/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 869/23 w sprawie ze skargi O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/679/2023/6335 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 869/23 oddalił skargę O. K. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/679/2023/6335 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania "Stowarzyszenie [...]" (dalej: "Stowarzyszenie") zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając: naruszenie prawa materialnego, a konkretnie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm., dalej: - "u.ś.r.") w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 103 z późn. zm., dalej: ustawa UKR), poprzez wadliwą, wyłącznie literalną wykładnię, polegającą na uznaniu, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie wsparcie materialne i zapewnienie stałego dochodu osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny, podczas gdy świadczenie to służy również realizacji uzasadnionych potrzeb materialnych i opiekuńczych dziecka, którego niepełnosprawność i wymaganie stałej opieki jest powodem rezygnacji z zatrudnienia, w sytuacji gdy wykładnia systemowa, uwzględniająca normy konstytucyjne i prawnomiędzynarodowe, to jest: - art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2, art. 69, art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 1997 r., nr 78 poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja RP), - art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (t.j. Dz.U. z 1991 r., nr 120 poz. 526 z późn. zm. - dalej: Konwencja o Prawach Dziecka), - art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 2 lit. c Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1169 z późn. zm., dalej: Konwencja o Prawach Osób Niepełnosprawnych), - art. 20, art. 21 ust. 1 i 2 K Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych podpisana w Nicei dnia 7 grudnia 2000 r. (t.j. Dz.U.UE z 2016 r., C 202/389 - dalej: Karta praw podstawowych UE) oraz art. 14 w zw. z art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r., z protokołami dodatkowymi (t.j. Dz.U. z 1993 r" nr 61 poz. 284, dalej: EKPC), powinna doprowadzić Sąd I instancji do uznania, iż świadczenie pielęgnacyjne służy i realizuje interes dziecka niepełnosprawnego, a zatem zasadnym było przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia; 2. art. 13 ust. 2 i ust. 4 Dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (t.j. Dz.U.UE z 2001 r., L 212/12, dalej: Dyrektywa 2001/55/WE) w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a Decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.U.UE z 2022 r., L 71/1- dalej: Decyzja wykonawcza UE), poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane w związku z niepełnosprawnością dziecka wymagającego stałej opieki rodzica nie stanowi niezbędnej pomocy dla osób wymagających szczególnego wsparcia, podczas gdy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom korzystającym z ochrony czasowej w oparciu o regulacje ustawy UKR w sposób bezpośredni świadczy o tym, że świadczenie to, na gruncie regulacji krajowych, wchodzi w zakres świadczeń, o których mowa w art. 13 ust. 2 i 4 Dyrektywy Rady 2001/55/WE; 3. art. 13 ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE w zw. z art. 2 ust. 2 Decyzji wykonawczej UE w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy UKR w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wobec obywateli Ukrainy i ich małżonków została wprowadzona większa ochrona niż wobec pozostałych beneficjentów ochrony czasowej w Polsce, co może uzasadniać przyznanie większych praw osobom uciekającym z określonego terytorium, podczas gdy powołane regulacje nie dają podstaw do różnicowania sytuacji faktycznej i prawnej osób korzystających z ochrony czasowej, w tym w zakresie dostępu do świadczeń rodzinnych, stanowiących inną niezbędną pomoc w rozumieniu art. 13 ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE, gdyż stanowiłoby to naruszenie zakazu nierównego traktowania Mając powyższe na względzie Stowarzyszenie wniosło o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie: 2. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) Stowarzyszenie wniosło o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) pytania prejudycjalnego o proponowanej treści: "Czy w świetle art. 20 i art. 21 ust. 1 i ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej dopuszczalnym jest w ustawodawstwie krajowym różnicowanie dostępu do świadczeń, o których mowa w art. 13 ust. 2 i ust. 4 Dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami, wobec osób objętych ochroną czasową w oparciu o art. 2 ust. 1 i 2 Decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE z uwagi na kryterium obywatelstwa." Uzasadniając zarzut nr 1 Stowarzyszenie podniosło, iż Sąd I instancji niewłaściwie oparł się na literalnym brzmieniu przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. i nie wziął pod uwagę tego, że zarobki rodzica nie są przeznaczone wyłącznie na zapewnienie realizacji indywidualnych potrzeb i wydatków rodzica. Wynika to nie tylko z doświadczenia życiowego i podstawowych zasad współżycia społecznego, ale również zostało wprost uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W przypadku konieczności rezygnacji z zatrudnienia, przy jednoczesnym braku rekompensaty utraconych dochodów przez państwo, rodzic nie jest w stanie wypełniać swoich obowiązków rodzicielskich związanych z zapewnieniem utrzymania dziecka i realizacji jego podstawowych potrzeb. Celem regulacji prawnych statuujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby rezygnacja z zatrudnienia następowała w wykonaniu ciążącego na opiekunie obowiązku alimentacyjnego. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, rodzic rezygnuje z zatrudnienia nie dla swojej wygody, ale ze względu na niepełnosprawność dziecka. Świadczenie pielęgnacyjne służy dziecku zatem nie tylko - pośrednio - finansowo, przez zapewnienie stałego dochodu rodzicowi, ale także faktycznie, przez to, że rodzic może się mu poświęcić i zapewnić całodobową opiekę. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż systemowa wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. prowadzi do uznania, że w przypadku małoletniego niepełnosprawnego dziecka, ostatecznym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie wyrażone powyżej jego zabezpieczenie opiekuńcze i finansowe, realizowane za pośrednictwem wsparcia jego rodzica. Celem świadczeń rodzinnych nie jest więc czysto materialne wsparcie osoby wnioskującej o świadczenie, ale umożliwienie realizacji jej obowiązków opiekuńczych wobec osoby tej opieki wymagającej. Nie sposób więc zgodzić się z taką wykładnią Sądu I instancji, iż z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. , a zwłaszcza z przesłanek uzyskania tego świadczenia wynika, że jego istotą jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia. Stowarzyszenie zauważyło, iż świadczenie pielęgnacyjne w pewnym stopniu służy realizacji potrzeb materialnych rodzica rezygnującego z zatrudnienia, jak i całej rodziny, ma jednocześnie na celu zapewnienie opieki oraz poniesienie wydatków związanych z potrzebami dziecka wymagającego opieki. Bez wypłaty świadczenia rodzicowi, który nie może jednocześnie podejmować pracy ze względu na konieczność opieki nad tym dzieckiem, jak to się działo w przypadku skarżącej, w konsekwencji to dziecko doznaje uszczerbku w materialnej możliwości realizacji jego potrzeb. Z kolei podjęcie pracy przez rodzica doprowadzi do rezygnacji z zapewnienia stałej opieki, wymaganej w sytuacji takiego dziecka. Sytuacja dziecka niepełnosprawnego, wymagającego stałej opieki, jest nierozerwalnie powiązana ze świadczeniem pielęgnacyjnym i możliwością finansowej rekompensacji sprawowania opieki rodzica nad dzieckiem. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. powinna więc uwzględniać przede wszystkim podstawową dyrektywę przy rozstrzyganiu spraw dotyczących dzieci, tj. obowiązku kierowania się dobrem dziecka, wynikającego z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Obowiązek kierowania się dobrem dziecka jest więc kryterium obowiązującym wszystkie polskie organy państwowe wydające rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących dzieci i został wielokrotnie potwierdzony w orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych Istotny jest również art. 2 ust. 2 Konwencji o Prawach Dziecka wprowadzający zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji dziecka, m.in. ze względu na status prawny jego rodzica, a także art. 26 ust. 1 i 2 przewidujący prawo do zabezpieczenia socjalnego dzieci oraz nakazujący aby świadczenia te były zabezpieczone z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności, odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu. Podstawowe dyrektywy dla organów krajowych wobec osób niepełnosprawnych, które nie zostały uwzględnione w rozstrzygnięciu Sądu I instancji, wprowadza również Konwencja o Prawach Osób Niepełnosprawnych, ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Przewiduje ona równość prawa i zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji (art. 5 ust. 1 i 2), szczególną ochronę podstawowych praw dzieci niepełnosprawnych, w tym równość wobec prawa i kierowanie się najlepszym interesem dziecka we wszystkich działaniach ich dotyczących (art. 7 ust. 1 i 2) oraz prawo do ochrony socjalnej osób niepełnosprawnych i ich rodzin, w tym pomocy finansowej (art. 28 ust. 2 lit. c). Wobec tego, że ww. umowy międzynarodowe stanowią część wewnętrznego porządku prawnego, a nawet mają pierwszeństwo w sytuacji, gdy nie da się ich pogodzić z ustawą (tak jak w przypadku niniejszej sprawy, gdy ustawy uzależniają wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od statusu prawnego rodzica, co prowadzi do dyskryminacji dziecka), sąd administracyjny obowiązany był do dokonania wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. uwzględniającej zapewnione w ww. umowach międzynarodowych podstawowe prawa dzieci i osób niepełnosprawnych oraz dyrektywy kierowania się dobrem dziecka. Świadczenie pielęgnacyjne, mimo iż wypłacane rodzicowi, gdyż on rezygnuje z pracy zarobkowej, w rzeczywistości służy również dziecku wymagającemu opieki, a zatem jego status prawny powinien być brany pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek jego przyznania. Tym samym należało uznać, że na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy UKR, zasadne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, ze względu na sprawowaną opiekę nad małoletnim synem. Sąd I instancji, podtrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, doprowadził więc do nierównego traktowania syna Skarżącej ze względu na narodowość, a przez to status migracyjny matki, nie uwzględniając regulacji krajowych i międzynarodowych zakazujących wszelkich form dyskryminacji. Różnicowanie w traktowaniu osób znajdujących się w podobnych sytuacjach uprawnione jest wyłącznie wówczas, gdy jest to uzasadnione obiektywnymi, racjonalnymi okolicznościami sprawy i przesłankami. W ocenie Stowarzyszenia, na gruncie niniejszej sprawy nie jest jednak taką uzasadnioną przesłanką kryterium narodowości. Sąd I instancji pominął więc kluczowy fakt, iż bezsprzecznie na gruncie niniejszej sprawy jedynym kryterium różnicującym sytuację syna Skarżącej od sytuacji pozostałych niepełnosprawnych dzieci-obywateli Ukrainy wymagających całodobowej opieki, których rodzicom przyznano świadczenie pielęgnacyjne w zw. z niepełnosprawnością tych dzieci, jest narodowość Skarżącej. Kryterium to nie jest prawnie uzasadnione i nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem nie może stanowić podstawy różnicowania w traktowaniu dziecka. Nie zasługuje więc na ochronę prawną przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie dzieciom-obywatelom Ukrainy, tylko z powodu ukraińskiej narodowości ich rodziców, co prowadzić będzie do nieuzasadnionego i niesprawiedliwego faworyzowania ich w zakresie dostępu do opieki rodzica i wsparcia finansowego, w stosunku do innych dzieci niepełnosprawnych wymagających stałej opieki, których rodzice posiadają obywatelstwo inne niż ukraińskie. Na gruncie niniejszej sprawy, aby wykazać, że różnicowanie w dostępie do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadnione, konieczne byłoby wykazanie przez organy lub sąd administracyjny, że potrzeba wsparcia dzieci niepełnosprawnych w ich całodobowej opiece jest różna w zależności od obywatelstwa rodzica tego dziecka. Takie twierdzenia byłoby jednak w sposób oczywisty nieuzasadnione i sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Stowarzyszenie zwróciło też uwagę, że Konstytucja RP wprowadza zasady ochrony praw osób niepełnosprawnych (art. 69), wsparcia rodzin, szczególnie tych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1), jak również praw dzieci (art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze). Są to zasady konstytucyjne, które wprowadzając określone prawa dla jednostki, w szczególności do egzekwowania od organów państwowych odpowiedniego wsparcia wobec rodziny znajdującej się w szczególnie trudnej sytuacji, jak to ma miejsce w przypadku skarżącej oraz jej niepełnosprawnego dziecka, powinny być wzięte pod rozwagę przez WSA i w zgodzie z którymi powinna być przeprowadzona prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. czego jednak Sąd I instancji zaniechał. Odstąpienie od rezultatu wykładni językowej przepisu jest dopuszczalne m.in. gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, a z istotnych powodów uchylenie przepisu byłoby w danym momencie niemożliwe lub niecelowe albo w przypadku gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu. Biorąc więc za wzorzec normatywny ww. przepisy Konstytucji RP, Konwencji o Prawach Dziecka, Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych, a także Karty Praw Podstawowych UE i EKPC, należy uznać, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. na gruncie niniejszej sprawy była niedopuszczalna, gdyż doprowadziła do skutków niemożliwych do zaakceptowania, naruszających przewidziane na mocy Konstytucji RP i ratyfikowanych umów międzynarodowych zasady równości i sprawiedliwości społecznej, wsparcia przez państwo rodzin w szczególnie trudnej sytuacji oraz osób niepełnosprawnych, a także godziła w podstawy interes dziecka i dlatego należało ją odrzucić. Godzi ona bowiem w fundamentalne wartości konstytucyjne, przede wszystkim zasadę równości wobec prawa, oraz uznane w prawie międzynarodowym i wspólnotowym prawa podstawowe dziecka i osób niepełnosprawnych. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia prowadzi do skutków rażąco niesprawiedliwych wobec dziecka skarżącej, które - jako osoba małoletnia i niepełnosprawna, wymagająca szczególnej opieki i wsparcia ze strony państwa, również za pośrednictwem wsparcia jego matki - pozbawione jest niezbędnego wsparcia, uzasadnionego w jego sytuacji, wyłącznie na podstawie kryterium narodowości, a tym samym statusu prawnego jego matki. Zdaniem Stowarzyszenia uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być więc wywiedzione z wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 1 ustawy UKR, uwzględniającej przepisy Konstytucji RP, Konwencji o Prawach Dziecka, Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych, Karty Praw Podstawowych UE oraz EKPC. Uzasadniając z kolei zarzut nr 2 podniesiono, że Sąd I instancji błędnie wyłożył w niniejszej sprawie art. 13 ust. 2 i ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE i nie rozważył zasadności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pod kątem obowiązku zapewnienia osobom objętym ochroną czasową, a wymagającym szczególnej pomocy, niezbędnej innej pomocy. Osoby z niepełnosprawnościami oraz rodziny, w których takie osoby funkcjonują, spełniają standard szczególnej wrażliwości i potrzeby wsparcia, gdyż katalog osób wymienionych w tym przepisie nie jest wyczerpujący. "Inna pomoc", o której mowa w art. 13 ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE obejmuje pomoc finansową, jeśli jest ona niezbędna. Zauważono, iż choć w zakresie bezpieczeństwa socjalnego przepisy ustawy UKR przewidują szerokie wsparcie dla uchodźców z Ukrainy, ograniczone jest ono jedynie do obywateli Ukrainy i ich małżonków. I choć syn Skarżącej spełnia ten wymóg, to ze względów formalnych (jedynie matka może zawnioskować o świadczenie pielęgnacyjne) - pozostanie on poza tym systemem wsparcia ze względu na posiadane obywatelstwo i status migracyjny jego matki. Brak przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tylko ze względu na posiadane obywatelstwo, w sytuacji gdy małoletnie dziecko wymaga stałej opieki swojego rodzica, prowadzi albo do istotnego zubożenia całej rodziny, w tym dziecka, albo do konieczności podjęcia pracy zarobkowej, a tym samym pozostawienia dziecka bez wymaganej przez stan jego zdrowia należnej mu opieki rodzica. Wobec tego, w zakresie w jakim w polskim porządku prawnym nie zostało przewidziane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób objętych zakresem Dyrektywy 2001/55/WE oraz art. 2 ust. 1 Decyzji wykonawczej, spełniających warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Dyrektywa 2001/55/WE nie została prawidłowo implementowana i art. 13 ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE w tym zakresie powinien mieć bezpośrednie zastosowanie, co wynika z ugruntowanej w orzecznictwie TSUE zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej. Ponadto, jak zostało wykazane powyżej, zróżnicowane traktowanie dzieci-obywateli Ukrainy w dostępie ich rodziców do świadczenia pielęgnacyjnego, które służy również tym małoletnim dzieciom, stanowi bezprawną dyskryminację w zakresie realizacji ochrony czasowej wprowadzonej Dyrektywą 2001/55/WE. Motyw (16) tej dyrektywy wprost wskazuje, że "W zakresie właściwego traktowania osób korzystających z tymczasowej ochrony na podstawie niniejszej dyrektywy, Państwa Członkowskie zobowiązane są do przestrzegania porozumień międzynarodowych, których są stroną i które zakazują dyskryminacji". Biorąc pod uwagę konieczność uwzględnienia sytuacji pobytowej dziecka w ocenie realizacji przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dyskryminujący charakter literalnego brzmienia krajowych przepisów regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego dla dzieci-obywateli Ukrainy, których rodzice posiadają odmienne obywatelstwo, a także określony w Dyrektywie 2001/55/WE obowiązek zapewnienia niezbędnej pomocy obywatelom Ukrainy objętym ochroną czasową, wymagającym szczególnej ochrony, należało uznać, że przepisy krajowe w tym zakresie nie zostały prawidłowo implementowane, stoją w sprzeczności z art. 13 ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE i z tego powodu powinien być on stosowany bezpośrednio. Uzasadniając zarzut nr 3 skargi kasacyjnej wskazano, że niezależnie od powyższych rozważań dotyczących sytuacji prawnej dziecka Skarżącej, Sąd I instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, zaaprobował sytuację w której dochodzi do dyskryminacji również Skarżącej ze względu na jej obywatelstwo. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów Dyrektywy 2001/55/WE oraz Decyzji Wykonawczej UE, która doprowadziła go do stwierdzenia, że "Polska zdecydowała się udzielić większej ochrony obywatelom Ukrainy i ich małżonkom w U.o.p.o.U.". W ocenie Sądu uzasadnia to możliwość różnicowania dostępu cudzoziemców objętych ochroną międzynarodową do świadczeń, w zależności od ich obywatelstwa. W rzeczywistości Polska nie wprowadziła wobec obywateli Ukrainy "większej ochrony" niż wobec uchodźców z Ukrainy posiadających obywatelstwo inne niż ukraińskie. Zarówno ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jak i ustawa UKR realizują obowiązek państwa do zapewnienia cudzoziemcom ochrony czasowej przewidzianej w Dyrektywie 2001/55/WE oraz Decyzji Wykonawczej UE. Ustawa UKR nie jest - wbrew uznaniu sądu I instancji - ustawą istniejącą obok innych aktów prawnych z dziedziny migracji i azylu. W art. 2 ust. 6 ustawa UKR wprost wskazuje, że "Obywatela Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, uznaje się za osobę korzystającą w Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Nie dostrzegł Sąd I instancji, że choć art. 2 ust. 2 Decyzji Wykonawczej UE przewiduje, że "Państwa członkowskie stosują niniejszą decyzję albo odpowiednią ochronę przewidzianą w ich prawie krajowym (...)" dla cudzoziemców posiadających w Ukrainie zezwolenie na pobyt stały - tak jak w przypadku skarżącej, która posiada w Ukrainie zezwolenie na pobyt stały - to Polska z możliwości zapewnienia innej odpowiedniej ochrony nie skorzystała, przyznając wszystkim wysiedleńcom objętym art. 2 ust. 1 i ust. 2 Decyzji Wykonawczej UE ochronę czasową. Ta sama forma ochrony prawnej, to jest ochrona czasowa została więc przyznana wszystkim osobom objętym art. 2 ust. 1 i ust. 2 Decyzji Wykonawczej UE. Na gruncie prawa wspólnotowego nie przewidziano różnych form ochrony czasowej, ale ochronę czasową i ewentualnie inną - równorzędną, która w dzisiejszych realiach polskich nie występuje. Polska nie wprowadziła bowiem żadnych odmiennych regulacji (innych niż wdrażających ochronę czasową), przewidujących inną formę ochrony wobec innych grup wysiedleńców z Ukrainy. Trudno pogodzić się więc z taką wykładnią, jakoby dopuszczalne było wprowadzenie przez Polskę takich regulacji, które - w ramach tej samej formy ochrony prawnej - różnicowałyby dostęp do podstawowych świadczeń zapewnionych przez Dyrektywę 2001/55/WE wyłącznie w zależności od obywatelstwa. Jak wykazano powyżej, różnicowanie uprawnień osób w dostępie do podstawowych świadczeń, będących w tym samym położeniu prawnym, wyłącznie na podstawie ich narodowości stanowi dyskryminację, zakazaną na mocy art. 20 i art. 21 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE. Karta Praw Podstawowych UE, jako część prawa pierwotnego Unii Europejskiej, wyznacza standard podstawowych praw dla obywateli Unii Europejskiej, z którym zgodne muszą być zarówno regulacje wspólnotowego prawa wtórnego, jak dyrektywy i rozporządzenia, jak również krajowe przepisy państw członkowskich. Sąd I instancji tych regulacji zakazujących dyskryminacji w żaden sposób jednak nie przeanalizował i nie uwzględnił w niniejszej sprawie. Według Stowarzyszenia aktualne regulacje prawa krajowego, przyznające dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osobom objętym ochroną czasową z obywatelstwem ukraińskim i ich małżonkom, a odmawiającym tego samego świadczenia pozostałym osobom objętym tą samą ochroną czasową z innym obywatelstwem, pozostają w sprzeczności z wyrażonym w Karcie Praw Podstawowych UE nakazem równego traktowania, o którym wspomina również motyw (16) Dyrektywy 2001/55/WE. Przyznanie takiej samej formy ochrony prawnej implikuje konieczność przyznania takich samych praw, niezależnie od obywatelstwa jej beneficjentów. Umieszczenie regulacji wdrażających ochronę czasową w dwóch aktach prawnych, nie może przesłaniać faktu, że wciąż jest to ta sama, jednolita instytucja prawna. Świadczenie pielęgnacyjne należy uznać za inną niezbędną pomoc osobom korzystającym z ochrony czasowej, które wymagają szczególnej pomocy. Sąd I instancji co prawda właściwie ustalił, że Dyrektywa 2001/55/WE nie określa katalogu świadczeń, jakie należy przyznać beneficjentom ochrony czasowej i państwa członkowskie mają swobodę w zakresie wdrożenia regulacji tej dyrektywy. Błędnie jednak uznał, że przepisy Dyrektywy 2001/55/WE wdrożone zostały wyłącznie na podstawie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przewidziane zostały również w ustawie UKR, która rozszerza katalog przyznanych niezbędnych świadczeń. Zatem błędnie Sąd I instancji uznał, że regulacje prawa wspólnotowego dopuszczają taką sytuację, w której wysiedleńcy z Ukrainy - niezależnie od ich obywatelstwa, objęci tą samą ochroną czasową na podstawie Dyrektywy 2001/55/WE - nie mają zapewnionego równego dostępu do innych podstawowych świadczeń wynikających z tej dyrektywy, w tym przypadku niezbędnej pomocy w rozumieniu art. 13 ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE. Odmowa udzielenia Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, będącego inną niezbędną pomocą dla osób wymagających szczególnej pomocy w rozumieniu art. 13 ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE, podczas gdy korzysta ona z ochrony czasowej - tej samej, co obywatele Ukrainy - co potwierdza przyznane jej zaświadczenie wydane w trybie art. 110 ust. 5 Ustawy o Ochronie, stanowi jej niedopuszczalną dyskryminację, sprzeczną z art. 20 i art. 21 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE. Na zakończenie wskazano, iż w przypadku powzięcia przez NSA wątpliwości co do zgodności z art. 20 i art. 21 ust. 1 i ust. 2 Karty Praw Podstawowych UE różnicowania dostępu do świadczeń przyznanych cudzoziemcom wymienionym w art. 2 ust. 1 i ust. 2 Decyzji Wykonawczej UE, objętych ochroną czasową, o której mowa w Dyrektywie 2001/55/WE, z uwagi na kryterium obywatelstwa, Stowarzyszenie na podstawie art. 267 TFUE, wnosi skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Tytułem wstępu zauważyć należy, że przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 nr 143 – dalej: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Spór w rozpoznawanej sprawie sprawdza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, istniały podstawy prawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, będącej obywatelką Federacji Rosyjskiej, która przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa lecz nie spełnia wymogów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1- 3 u.ś.r. jak też w art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 ust. 1 ustawy UKR, zawiązanego z opieką nad niepełnosprawnym synem, który posiada obywatelstwo ukraińskie i spełnia przesłanki określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy UKR – przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W wyżej wymienionych przepisach art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.ś.r. zawarty jest katalog podmiotów uprawnionych do świadczeń rodzinnych w tym do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy UKR prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w u.ś.r. – odpowiednio na zasadach i w trybie określonym w u.ś.r., z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" – przysługuje obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem pozostaje, iż Skarżąca nie spełnia warunków wymienionych w ww. przepisach. Skarżąca korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej, o której mowa w art. 106 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.s.r. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy UKR, poprzez wadliwą, wyłącznie literalną wykładnię, polegającą na uznaniu, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie wsparcie materialne i zapewnienie stałego dochodu osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny, podczas gdy świadczenie to służy również realizacji uzasadnionych potrzeb materialnych i opiekuńczych dziecka, którego niepełnosprawność i wymaganie stałej opieki jest powodem rezygnacji z zatrudnienia, w sytuacji gdy wykładnia systemowa, uwzględniająca normy konstytucyjne i prawnomiędzynarodowe powinna doprowadzić sąd I instancji do uznania, iż świadczenie pielęgnacyjne służy i realizuje interes dziecka niepełnosprawnego, a zatem zasadnym było przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia. W tym miejscu zauważyć należy, iż orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej. Zasadę tę rozumie się jednak przede wszystkim w taki sposób, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, pod tym wszakże warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, rozważając również aspekty systemowe i funkcjonalne. Podkreśla się także, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać wiele wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej ( patrz. wyrok NSA z 25 października 2023 r. o sygn. akt I OSK 2115/21 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę ( por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. o sygn. akt I OSK 519/22). Nawet jednoznacznie ustalone językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, aczkolwiek do przekroczenia tego sensu niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie np. gdy wykładnia językowa prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (por. uchwala NSA z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22 – dostępna na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od literalnej interpretacji przepisów art. 17 ust.1 pkt 1 u.ś.r. w zw. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy UKR i przyjęcie, iż rzeczywistym beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jest niepełnosprawne dziecko, a nie osoba rezygnująca z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad tym dzieckiem. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji treść art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wskazują, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie osób rezygnujących z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Jest to świadczenie mające charakter ekwiwalentu za rezygnację z pracy determinowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą wsparcia opiekuna. Funkcją świadczenia pielęgnacyjnego jest więc wsparcie osoby, która rezygnuje z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną, a celem – zrekompensowanie jej braku dochodów z pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne należy zatem definiować nie jako wynagrodzenie za opiekę, ale instytucję prawną, która umożliwia roztoczenie przez – utrzymujących się z pracy zarobkowej – opiekunów osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka [w:] P. Kledzik i in., Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 17.). Celem świadczenia jest zrekompensowanie, choćby tylko częściowo, efektów utraconej aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne, oprócz środków utrzymania, zapewnia świadczeniobiorcy również opłacanie składek emerytalnych, rentowych (art.16 ust. 6b Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem zapewnienie opiekunowi minimalnych środków utrzymania z uwagi na niemożność zarobkowania spowodowaną sprawowaną opieką, nie stanowi on natomiast formy wsparcia w ponoszeniu realnych wydatków związanych ze sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA 19 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I OSK 2738/20 - dostępna na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Beneficjentem tego świadczenia jest zatem opiekun osoby niepełnosprawnej, a nie osoba niepełnosprawna. Potwierdza to też wykładnia systemowa przepisów u.ś.r. W ramach tej ustawy ustawodawca przewidział bowiem inne formy wsparcia wprost ukierunkowane na pokryciu wydatków związanych z utrzymaniem osób niepełnosprawnych w tym niepełnosprawnych dzieci takie jak: zasiłek rodzinny z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego (art. 4 ust. 1 i art.13 u.ś.r.) czy zasiłek pielęgnacyjny. To ostatnie świadczenie, jak wprost wynika z art. 16 ust. 1 u.ś.r ma na celu częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i przysługuje 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat, 4) niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Stowarzyszeniem, iż jako beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać dziecko Skarżącej. Niewątpliwie pośrednio świadczenie pielęgnacyjne wpływa także na sytuację materialną niepełnosprawnego dziecka, pozostającego na utrzymaniu sprawującej nad nim opiekę matką, niemniej - jak wskazano wyżej - ustawodawca przewidział inne instrumenty prawne (formy) bezpośredniego wsparcia dziecka niepełnosprawnego (i jego rodziny) z uwagi na sytuację dochodową rodziny tego dziecka i jego potrzeby. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast ukierunkowane na osobę opiekuna niepełnosprawnej osoby. Stąd spełnienie przesłanek podmiotowych przez Skarżącą (opiekuna osoby niepełnosprawnej) nie może być oceniane z uwagi na sytuację pobytową niepełnosprawnego dziecka w kontekście art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy UKR. Słusznie też zauważył Sąd I instancji, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Organy administracji orzekając w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą brać pod uwagę względów natury celowościowej, czy słusznościowej. Mając na uwadze, wnikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie, organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w u.ś.r. przesłanki. Odnosząc się w tym miejscu do powołanych przez Stowarzyszenie norm rangi konstytucyjnej odnoszących się do obowiązków Państwa wobec osób niepełnosprawnych ( art. 69 Konstytucji RP) oraz w zakresie zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony ( art. 71 Konstytucji RP) i ochrony praw dziecka zauważyć należy, iż nie konkretyzują one warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 69 i art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. I tak w ramach wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ustawodawca przyjął różne rozwiązania- instrumenty takie jak świadczenie pielęgnacyjne nakierowane na osobę sprawująca opiekę czy zasiłek pielęgnacyjny nakierowany na osobę niepełnosprawną. Skoro świadczenie pielęgnacyjne nie jest nakierowane na osobę niepełnosprawną, choć niewątpliwie powiązane jest faktem sprawowania opieki nad nią, to nie są zasadne także argumenty odnoszące się do naruszenia art. 32 ust.1 i 2 Konstytucji RP. Niepełnosprawne dziecko nie jest w tej sytuacji podmiotem, co do którego praw i obowiązków odnosiło się rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Z tych samych przyczyn niezasadne były też argumenty odwołujące się, w ramach tego zarzutu, do praw niepełnosprawnego dziecka i zakazu dyskryminacji z uwagi na narodowość (obywatelstwo) jego rodzica wynikających z Konwencji o prawach dziecka, Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W kolejnym z zarzutów skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podniosło, iż zaskarżonym wyrokiem naruszono nadto art. 13 ust. 2 i ust. 4 Dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a Decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane w związku z niepełnosprawnością dziecka wymagającego stałej opieki rodzica nie stanowi niezbędnej pomocy dla osób wymagających szczególnego wsparcia, podczas gdy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom korzystającym z ochrony czasowej w oparciu o regulacje ustawy UKR w sposób bezpośredni świadczy o tym, że świadczenie to, na gruncie regulacji krajowych, wchodzi w zakres świadczeń, o których mowa w art. 13 ust. 2 i 4 Dyrektywy Rady 2001/55/WE. Zgodnie z art. 13 ust. 2 Dyrektywy Rady 2001/55/WE Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy, mające na celu zapewnienie osobom korzystającym z tymczasowej ochrony niezbędnej pomocy w zakresie pomocy społecznej i uzyskania środków do życia, jeżeli nie posiadają one wystarczających środków, jak również w zakresie opieki medycznej. Bez uszczerbku dla ust. 4 niezbędna pomoc w zakresie opieki medycznej obejmuje przynajmniej opiekę w nagłych wypadkach oraz podstawowe leczenie chorób. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 4 tej Dyrektywy Państwa Członkowskie udzielają niezbędnej pomocy medycznej i innej osobom korzystającym z tymczasowej ochrony, które wymagają szczególnej pomocy, takim jak osoby małoletnie pozbawione opieki, osoby torturowane, ofiary gwałtu lub innych form przemocy fizycznej, psychicznej lub seksualnej. Zauważyć należy, iż art. 13 ust. 4 Dyrektywy Rady 2001/55/WE odwołuje się do nieostrych pojęć jak "niezbędna pomoc" i "szczególna pomoc" pozostawiających w tym zakresie uznanie ustawodawcy krajowemu czym ta " niezbędna" i "szczególna" pomoc jest. Z kolei art. 13 ust. 2 Dyrektywy odwołuje się do "niezbędnej pomocy", której osoby objęte ochroną czasową nie mogą zaspokoić we własnym zakresie – "nie posiadają one wystarczających środków". Tak też winna być interpretowana "niezbędna" pomoc tj. jako pomoc o charakterze subsydiarnym, która jest udzielana osobie objętej ochroną czasową w sytuacji, gdy nie jest ona w stanie sama jej sobie zapewnić. Pomoc ta musi być na poziomie zapewniającym zaspokojenie podstawowych, egzystencjalnych potrzeb. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji , iż Dyrektywa ta wyznacza jedynie minimalny standard przyznawanej ochrony i nie określa katalogu świadczeń jakie należy przyznać beneficjentom. Państwa członkowskie Unii Europejskiej mają swobodę co do sposobu wdrożenia regulacji Dyrektywy w tym zakresie. W porządku krajowym implementacja ww. Dyrektywy nastąpiła w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która określa w art. 112 minimalny zakres pomocy przysługującej osobom korzystającym z ochrony czasowej, uzależniając rozmiar świadczonej pomocy od sytuacji dochodowej tych osób ( art. 112 ust. 4e w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji). Pomoc ta jest czasowa – czas jej trwania określany jest w stosownej decyzji Rady Unii Europejskiej. Jak wyjaśniono wcześniej świadczenie pielęgnacyjne to instrument polityki rodzinnej adresowany do opiekuna osoby niepełnosprawnej. Jest to rodzaj wsparcia państwa dla osób rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w stopniu znacznym bliskimi, niezależnie od sytuacji materialnej tych osób. Nie jest to świadczenie z zakresu pomocy społecznej (nie ma charakteru subsydiarnego) i nie jest adresowane do osoby niepełnosprawnej - jak próbuje dowodzić strona skarżąca kasacyjnie – mimo, iż osoba ta jest jego pośrednim beneficjentem. Pomoc ta jest udzielana bezterminowo – tak długo jak spełnione są przesłanki jej przyznania. Z przepisów ww. Dyrektywy Rady 2001/55/WE, nie wynika obowiązek przyznania tego rodzaju świadczenia osobom objętym ochroną czasową. Inny jest cel wsparcia określonego w art. 13 ust. 2 i 4 dyrektywy (zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb bytowych, podstawowej opieki medycznej, opieki dla małoletnich jej pozbawionych, czy niezbędnego wsparcia ofiar różnorakiej przemocy), a inny w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zrekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej opiekuna niepełnosprawnej osoby). Należy zaznaczyć, iż jednostki mogą się powoływać bezpośrednio na przepisy dyrektywy w sytuacji, gdy jej przepisy są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, a państwo nie transponowało dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie lub jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji (Wyrok TS z 21 grudnia 2016 r., C-327/15, TDC A/S v. TELEKLAGENAVNET I ERHVERVS-OG VAKSTMINISTERIET, ZOTSiS 2016, nr 12, poz. I-974.). Jak wskazano wyżej taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie – z uwagi na nieostre, niewystarczająco precyzyjne, zdefiniowanie w art. 13 ust. 2 i 4 Dyrektywy "niezbędnej" i "szczególnej" pomocy oraz z uwagi na subsydiarny charakter "niezbędnej" pomocy, określonej w art. 13 ust. 2 Dyrektywy, odmienny od charakteru świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Wskazane przepisy Dyrektywy nie odnoszą się też w żaden sposób do opiekunów osób niepełnosprawnych. Odnosząc się do zarzutu 3 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 13 ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE w zw. z art. 2 ust. 2 Decyzji wykonawczej UE w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 Ustawy UKR w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE wskazać należy, iż skoro świadczenie pielęgnacyjne nie stanowi "niezbędnej" pomocy w rozumieniu art. 13 ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE (jak to wyjaśniono wyżej w ramach oceny zasadności zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej), to jego nieprzyznanie Skarżącej, objętej ochroną czasową nie może stanowić naruszenia przepisu art. 13 ust. 4 tej Dyrektywy we wskazanym w tym zarzucie zakresie. Zarzut ten mógłby zostać uznany za zasadny jedynie w sytuacji, gdy świadczenie pielęgnacyjne mogło być uznane za "niezbędna pomoc" nakierowaną na osobę wymagającą "szczególnej pomocy" w rozumieniu dyrektywy 2001/55/WE, i nie zostało przyznawane Skarżącej tylko z uwagi na jej narodowość. Udostępnienie na podstawie regulacji krajowych dla pewnej kategorii osób, objętych ochroną czasową, dostępu do świadczeń wykraczających ponad minimalną, niezbędną pomoc wynikającą z art. 13 ust. 4 Dyrektywy 2001/55/WE, nie świadczy o naruszeniu postanowień tej Dyrektywy oraz zasady równości i niedyskryminacji wynikających z art. 20, art. 21 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE. Należy podkreślić przy tym, iż powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się ściśle do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.), a nie do wszelkich rodzajów świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, które mają zróżnicowany charakter i cel – ukierunkowane są na wsparcie różnych podmiotów w zaspokojeniu ich zróżnicowanych potrzeb, w różnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Odnosząc się do wniosku o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego zauważyć należy, iż zgodnie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Literalne brzmienie akapitu trzeciego przytoczonej regulacji wskazuje na bezwzględny obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego do TS, gdy w postępowaniu strona występuje z takim wnioskiem. Interpretacja art. 267 akapit 2 i akapitu 3 TFUE prowadzi jednak do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego (wspólnotowego), dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także w doktrynie podkreśla się, że TS w swojej interpretacji art. 267 TFUE uznał, że intencją ustawodawcy unijnego było stworzenie możliwości bezpośredniej współpracy pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, w ramach której stronom postępowania nie przysługuje inicjatywa, a jedynie prawo przedstawienia swojego stanowiska. Oznacza to, iż wnioski stron o zadanie pytania prejudycjalnego nie mają wiążącego skutku. To sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego. Również sąd ostatniej instancji nie musi zwracać się do Trybunału, jeżeli orzeczenie prejudycjalne nie miałoby znaczenia dla sprawy. Ponadto od reguły określonej w art. 267 akapit 3 TFUE istnieją dwa zasadnicze wyjątki umożliwiające sądowi ostatniej instancji rezygnację z zadania pytania prejudycjalnego, pomimo występowania w danym postępowaniu zagadnienia prawnego z zakresu prawa unijnego. Zostały one sformułowane w orzecznictwie TS (ETS) w postaci tzw. doktryn acte clair oraz acte éclairé. Zgodnie z doktryną acte éclairé sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, nie jest zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem do TS, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Z kolei według doktryny acte clair obowiązek zadania pytania prejudycjalnego przez sąd ostatniej instancji nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa europejskiego jest tak oczywista, że nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości (por. wyrok ETS w sprawie Costa v. E.N.E.L. z dnia 15 lipca 1964 r., 6/64; wyrok ETS w sprawie Rheinmühlen z dnia 16 stycznia 1974 r., 166/73; wyrok ETS w sprawie CILFIT z dnia 6 października 1982 r., 283/81, wyrok TS sprawie Adeneler i in. v. Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) z dnia 4 lipca 2006 r. C – 212/04). Skoro, na gruncie rozpoznawanej sprawy świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać zaliczone do świadczeń, o których mowa w art. 13 ust. 2 i 4 Dyrektywy 2001/55/WE, to podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia różnicowania dostępu do świadczeń, o których mowa w tych przepisach, wobec osób podlegających ochronie czasowej z uwagi na kryterium obywatelstwa, nie było konieczne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia na podstawie art. 184 p.p.s.a.