I OSK 2239/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1054/19 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 1 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Po 1054/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 1 października 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 marca 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako obręb [...], ark. [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m kw, ujawnionej w księdze wieczystej KW [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – (cyt.): "błąd polegający na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kontroli sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji z naruszeniem art. 145 §1 pkt 1) lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.) - dalej jako: > poprzez oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy postanowień organów administracji, którymi błędnie weryfikowano twierdzenie skarżącego, że jest on stroną postępowania, przed wznowieniem postępowania, a nie dopiero po wznowieniu postępowania i to w sytuacji gdy skarżący ma interes prawny w domaganiu się wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, względnie - rozpoznanie skargi - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zaś okazały się nieuzasadnione. Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił skargę J. M. na opisane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 1 października 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 marca 2019 r., wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. [...] a która to decyzja orzekała o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej geodezyjnie jako obręb [...], ark. [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m kw, ujawnionej w księdze wieczystej KW [...]. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, skarga ta nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Wnoszący o wznowienie w/w postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. [...] – J. M. powoływał się we wniosku wznowieniowym wprawdzie na podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., ale nie posiadał interesu prawnego w tej sprawie, co - jak podkreślił Sąd I instancji - jawiło się jako fakt jednoznaczny, gdyż w dacie przekształcenia wspomnianych praw skarżący nie legitymował się prawem własności lokalu znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ul. [...]ani też nie był użytkownikiem wieczystym gruntu. Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, J. M. posiadał jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], a które było prawem zupełnie innym od prawa własności lokalu. Okoliczność ta powodowała zaś, że nie posiadał on interesu prawnego związanego z przekształceniem użytkowania wieczystego gruntu, na którym wymieniony budynek się znajdował. Użytkowanie to przynależne było bowiem wyłącznie Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i innym właścicielom lokali, którzy nabyli ich odrębną własność. W tym miejscu Sąd Wojewódzki wskazał zatem na treść art. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, dalej: "p.p.u.w."), z których wynikało, że uprawnionymi, a zarazem stronami w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, są wyłącznie użytkownicy wieczyści przekształcanego prawa (w różnych konfiguracjach – jako bezpośredni użytkownicy, albo jako współużytkownicy, względnie współużytkownicy w ramach nieruchomości wspólnej). Dodatkowo, gdy chodzi o nieruchomości spółdzielcze, ustawa doprecyzowuje, że podmiotem uprawnionym do w/w przekształcenia praw jest tylko spółdzielnia mieszkaniowa. Z tej przyczyny podkreślając, że skoro wniosek wznowieniowy J. M. dotyczył sprawy przekształceniowej, uregulowanej w u.p.p.u.w. zaś ustawa ta nie dawała nawet najmniejszego pola do rozważań, aby stroną postępowania przekształceniowego mógł być inny podmiot aniżeli użytkownik wieczysty przekształcanego prawa, a przy tym treść księgi wieczystej [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazywała, że J. M. nie dysponował - na datę decyzji z dnia 31 stycznia 2018 r. - przekształconym użytkowaniem wieczystym ani udziałem w nim, Sąd Wojewódzki uznał, iż kwestia nie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w objętym wnioskiem wznowieniowym postepowaniu nie wymagała żadnych ustaleń. W związku z tym Sąd Wojewódzki wprawdzie zgodził się ze skarżącym, że w przypadku powoływania się przez wnioskodawcę na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z reguły należy przeprowadzić postępowanie wznowieniowe, tym niemniej jednocześnie wyjaśnił, że poglądu tego nie można jednak bezrefleksyjnie przenosić na każdy stan faktyczny i na każdy rodzaj sprawy. Wskazał przy tym, że w zdecydowanej większości spraw, w których zainteresowani powołują się na posiadanie interesu prawnego to sprawy, w których krąg stron postępowania nie jest jednoznaczny i należy go dopiero ustalić indywidualnie w odniesieniu do realiów konkretnego stanu faktycznego. Najbardziej zaś czytelnym przykładem tego rodzaju sytuacji są inicjowane przez sąsiadów inwestora sprawy o wznowienie postępowania z zakresu warunków zabudowy czy pozwoleń na budowę, gdzie niejednokrotnie ustalenie, czy dana osoba ma interes prawny, wymaga wręcz przeprowadzenia szeregu dowodów. Niniejsza sprawa nie wpisywała się jednak w powyższy schemat, gdyż - jak wyżej wspomniano - nie budziło żadnych wątpliwości ustalenie, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie była użytkownikiem wieczystym gruntu którego dotyczyło przekształcenie. Stąd wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. było w tym przypadku prawidłowe. Ponadto Sąd Wojewódzki wyjaśnił także, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała również znaczenia uchwala Zarządu Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 4 lipca 2003 r. nr [...] a na którą to uchwałę J. M. ustawicznie się powoływał. Uchwała ta bowiem stanowiła jedynie akt wewnętrzny Spółdzielni, który znajdował podstawę prawną w art. 42 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Dokument ten miał zaś charakter porządkujący bo jego celem było tylko przypisanie hipotetycznym (bowiem jeszcze nie istniejącym) prawom odrębnej własności lokali zakresu praw powiązanych – między innymi wielkości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej związanych z odrębną własnością każdego lokalu. Uchwała taka nie konstytuowała zatem własności odrębnej lokali, a tylko nakreślała pewien wewnętrzny podział praw perspektywicznie związanych z poszczególnymi lokalami, a który miał posłużyć późniejszemu wyodrębnianiu odrębnej własności lokali. Uchwała podjęta na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dotyczyła więc wszystkich lokali, ale nie zmieniała treści praw do nich przysługujących. Tworzyła tylko podłoże dla dalszego procesu wyodrębnienia własności lokali. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się skarżący, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi - na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - (cyt.) "błąd polegający na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kontroli sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji", z naruszeniem art. 145 §1 pkt 1) lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a." i tym samym (cyt.): "utrzymanie w mocy postanowień organów administracji, którymi błędnie weryfikowano twierdzenie skarżącego, że jest on stroną postępowania, przed wznowieniem postępowania a nie dopiero po wznowieniu postępowania i to w sytuacji gdy skarżący ma interes prawny w domaganiu się wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości". W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 145 §1 pkt 1 lit b) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis ten zatem należy rozumieć w ten sposób, iż stanowi on podstawę procesową do wydania na jego zasadzie wyroku, jeżeli w postępowaniu, w którym została wydana zaskarżona do sądu decyzja lub zaskarżone postanowienie doszło do takiego rodzaju naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ale oczywiście tego, w którym została wydana owa zaskarżona decyzja lub owo zaskarżone postanowienie. W rozpoznawanej tymczasem skardze kasacyjnej nie wskazano zaś na żadne powody, które miałyby dowodzić, iż zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane w warunkach, o których mowa w art. 145 k.p.a. i nast. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Jak z powyższego więc wynika, art. 151 p.p.s.a., ma jedynie charakter wynikowy (blankietowy) a co oznacza, że przepis ten stanowi tylko podstawę procesową dla wydania przez sąd administracyjny określonego rodzaju wyroku. Zastosowanie jednak tego przepisu w danej sprawie jest uzależnione od wyniku kontroli zaskarżonej decyzji czy postanowienia, a którą, na skutek wniesienia skargi przez podmiot uprawniony, przeprowadził sąd administracyjny. Kwestionując zatem wyniki takiej kontroli, zarzucenie sądowi administracyjnemu przez skarżącego jedynie naruszenia omawianego przepisu było – co do zasady – niewystarczające dla uwzględnienia tego rodzaju zarzutu. Z argumentacji towarzyszącej zarzutom kasacyjnym wynikało, że - wg skarżącego - Sąd Wojewódzki wadliwie kontrolując działalność administracji publicznej, nie dostrzegł, iż organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Tego rodzaju twierdzenie wymagało jednak sformułowania dalszych zarzutów kasacyjnych, to jest opartych na właściwych przepisach procesowych, a których to zarzutów w przedmiotowej skardze było brak. Nie można też było zgodzić się ze skarżącym, że słuszne było twierdzenie, iż w sprawie, zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia z dnia 31 stycznia 2018 r. [...] skarżący posiadał interes prawny. Przede wszystkim bowiem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu opartego na art. 28 k.p.a., a który to przepis, regulując kto może być stroną postępowania administracyjnego, nawiązuje tym samym do pojęcia interesu prawnego, jako atrybutu strony takiego postępowania. Dodać przy tym trzeba, że choć w skardze kasacyjnej, wskazując na treść art. 149 § 3 k.p.a., jej autor twierdził, że skarżący taki interes prawny posiadał w sprawie, którą zakończyła w/w decyzja z 2018 r., to nie wskazał jednak żadnego przepisu prawnego, z którego taki interes prawny skarżącego by wynikał. Powoływane się zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tylko na przekonanie skarżącego, że jego lokalowi mieszkalnemu został przypisany "udział w częściach wspólnych" nieruchomości, czy też twierdzenie, iż Zarząd Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (cyt.): "swoim działaniem ograniczał członkom spółdzielni możliwość przekształcenia spółdzielczych własnościowych praw do lokali w prawa odrębnej własności" oraz wreszcie, iż Zarząd Spółdzielni – wbrew woli skarżącego -po przekształceniu użytkowania wieczystego do gruntu w prawo własności dokonał zbycia tego gruntu na rzecz dewelopera, nie miały w tym przypadku żadnego znaczenia. Dowodziły bowiem jedynie tego, że skarżący miał interes, ale tylko faktyczny a nie prawny by brać udział w postępowaniu przekształceniowym. Skoro zaś o interesie prawnym decydowały nie fakty a przepisy prawa to ponieważ ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wyraźnie te kwestie regulowała nie można było w tym przypadku twierdzić, iż w tym przypadku konieczne było wznowienie postępowania dla dokonania ustaleń, czy skarżącemu przysługiwał interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r. w przedmiocie przekształcenia praw. Dodać trzeba, że na powyższe pozostawało bez wpływu odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do orzecznictwa w sprawach specyficznych to jest z zakresu prawa budowlanego, zwłaszcza, iż orzecznictwo dopuszcza w niektórych przypadkach wydanie postanowienia w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy we świetle twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, to jest gdy wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin jego złożenia nie został zachowany (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.