I OSK 2235/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 476/24 w sprawie ze skargi I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 lutego 2024 r., nr SKO-NP-4115-455/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 476/24, po rozpoznaniu skargi I. B., w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 6 lutego 2024 r., nr SKO-NP-4115-455/23, oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z 24 października 2023 r., nr ŚR.5222.85.2023, o odmowie przyznania I. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J. M.; w pkt II. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. B. (dalej – skarżąca kasacyjnie, skarżąca), zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej – u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż strona skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z ww. przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu u.ś.r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; w przypadku oddalenia skargi - odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Natomiast skarżąca kasacyjnie nie podnosi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to oznacza, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji. Po analizie zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że wyrok Sądu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia jest prawidłowy, lecz jego uzasadnienie jest częściowo błędne. Stwierdzić należy, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, w jakim podzielił pogląd organów administracyjnych obu instancji, że wpływ na ocenę, czy w tej sprawie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy ma okoliczność istnienia obok skarżącej pozostałych dzieci zobowiązanych alimentacyjnie względem niepełnosprawnej matki. Błędnie również Sąd wskazał, że w takim przypadku nie chodzi o sam fakt istnienia osób zobowiązanych do alimentacji poza skarżącą, lecz o wykazanie przez skarżącą przed organami jakie w przypadku wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała możliwości rodzina (w tym sama skarżąca) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawną matką (str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). To stwierdzenie Sąd powziął z wyroku NSA z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1280/23, jednakże nie wziął pod rozwagę tego, że w tymże powołanym wyroku NSA stwierdził w dalszej kolejności, że "Skład orzekający zgadza się zatem - co prawda - ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że nie jest prawidłowa taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., która dopuszcza możliwość nieprzyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica z uwagi na posiadanie przez niego rodzeństwa na równi zobowiązanego do alimentacji względem tego rodzica, jednak, jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie ta okoliczność była przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.". Z powyższego wynika, że Sąd I instancji w uzasadnieniu powołał się na tę część uzasadnienia wyroku NSA, którą uznał za odpowiednią do akceptacji stanowiska organów obu instancji w tym aspekcie pomijając utrwalone już stanowisko NSA co do tego, że kwestia ilości rodzeństwa pozostaje irrelewantna przy rozpatrywaniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Wyraźnie podkreślić należy, że kwestia posiadania przez wnioskodawcę występującego o świadczenie pielęgnacyjne rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji względem rodzica była już wielokrotnie podnoszona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ukształtowane już orzecznictwo stanęło na stanowisku, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy skarżąca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jeden z uprawnionych w pierwszej kolejności członków rodziny zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inni członkowie rodziny w takim samym stopniu zobowiązani do alimentacji. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad krewnym i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inni członkowie rodzeństwa, którzy również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. np. wyroki NSA z: 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21). Błędne jest również stanowisko Sądu I instancji, aby na wykładnię przepisów u.ś.r. miały oddziaływać przesłanki dotyczące uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej określone w ustawie o pomocy społecznej, a zwłaszcza określona w art. 2 ust. 1 tej ustawy jedna z fundamentalnych zasad pomocy społecznej - zasada pomocniczości (subsydiarności). Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera bowiem żadnych odesłań w tym zakresie. Z kolei w zakresie warunków, zasad i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i nie ma podstaw przyjmowanie - jak to uczynił Sąd Wojewódzki - że przepisy u.ś.r. powinny być wykładane z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i określonych w niej przesłanek odnoszących się do celów i zasad pomocy społecznej. Świadczenia rodzinne stanowią, obok świadczeń z pomocy społecznej, element systemu zabezpieczenia społecznego, ale w żadnym wypadku nie stanowią elementu systemu pomocy społecznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych "celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych (...)". Tym samym zasady określone w ustawie o pomocy społecznej w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdują żadnego zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby niepełnosprawnej, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Nie ma znaczenia, że rodzeństwo skarżącej nie wskazało na istnienie obiektywnych przyczyn, które uniemożliwiałyby im sprawowanie opieki. Podkreślić bowiem trzeba, że przepis art. 17 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w wyżej omówionym zakresie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest wadliwe. Natomiast samo rozstrzygnięcie zawarte w sentencji tego wyroku należy uznać za odpowiadające prawu, a pozostałą część uzasadnienia tego wyroku za prawidłową tj. w zakresie, w jakim Sąd uznał, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego została wydana przedwcześnie bez wnikliwej, rzetelnej i jednoznacznej oceny samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym matki skarżącej. Analiza orzeczeń organów administracyjnych obu instancji wskazuje na to, że postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bądź jego odmowę nie było prowadzone w kierunku wykazania istnienia bądź nieistnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowaniem jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez skarżącą w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W świetle powyższego należy za Sądem I instancji przyjąć, że organ I instancji przeprowadzi ponownie postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy istotnie stan zdrowia matki skarżącej stoi na przeszkodzie podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Zauważenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie zaskarżyła skargą kasacyjną całość wyroku Sądu I instancji, a więc również zawarte w pkt II wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania. Jednak w skardze kasacyjnej nie sformułowano jakichkolwiek zarzutów odnośnie tej części rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku. Dlatego też ta część zaskarżonego wyroku pozostała poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.