I OSK 2232/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 722/22 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 3 października 2022 r. nr SKO 4103/559/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wr 722/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 3 października 2022 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrz Miasta i Gminy [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania D. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką H. W. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy, 2. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącego był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Na podstawie art. 174 pkt 2 p. p. s. a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: 1. art. 135 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, 2. art. 151 p.p.s.a., poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zakres sprawowanej przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia mu podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. W ocenie skarżącego, stanowisko Sądu I instancji jest błędne, oderwane od realiów przedmiotowej sprawy i wprost sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Podano, że organ I instancji dwukrotnie w wydawanych przez siebie decyzjach stwierdzał jednoznacznie, że zakres wymaganej przez niepełnosprawną opieki jest na tyle szeroki, że sprawowana ona być musi całodobowo. Okoliczności te wynikają wprost z dwóch przeprowadzonych w sprawie wywiadów środowiskowych. Wywiady te przeprowadzone zostały w kilkumiesięcznym odstępie od siebie i z obu wynikają identyczne jednoznaczne wnioski, tj. że niepełnosprawna bez pomocy skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i że wymaga całodobowej pomocy Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a.: tj. na obrazie prawa materialnego (pkt 1) w postaci art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2) - tj. art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1 i art.. 80 k.p.a. Ze względu natomiast na istotę sporu, determinowaną powyższymi zarzutami, celowym jest w pierwszej kolejności odniesienie się do kwestii materialnoprawnych. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad niepełnosprawną matką. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślić w tym miejscu należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W istocie, treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności, czy też orzeczenia zbliżonego, nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych niniejszej sprawy wynika, że w dniu 11 marca 2022 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – H. W. urodzoną w dniu [...] listopada 1939 r., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopnień niepełnosprawności ustalono od dnia 6 czerwca 2006 r., niepełnosprawność istnieje od 2001 r., orzeczenie wydano na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że ww. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z kart leczenia szpitalnego załączonych do akt niniejszej sprawy wynika, że matka skarżącego cierpi na [...] , [...], [...], [...], [...]. W sprawie zostały przeprowadzone dwa wywiady środowiskowe. Z wywiadu środowiskowego z dnia 22 marca 2022 r. wynika, że skarżący ma 61 lat, nie pracuje, jest zarejestrowany w PUP. Do końca grudnia 2021 r. pracował w [...], jednak – jak twierdzi- ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki, postanowił wrócić do Polski. Jest po rozwodzie, prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe. Jego matka legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności.. Matka skarżącego choruje na [...], na prawe oko nie widzi w ogóle, na lewe widzi w ok. 30%. W wywiadzie środowiskowym z dnia 19 lipca 2022 r. wskazano ponadto, że matka skarżącego porusza się sama po mieszkaniu, lecz z niego nie wychodzi. Kobieta samodzielnie dba o swoją higienę, jest w stanie samodzielnie zjeść przygotowany posiłek. Skarżący robi zakupy, przygotowuje posiłki, dozuje leki, pomaga matce podczas ataków duszności spowodowanych [...]. W ocenie składu orzekającego, rację ma Sąd I instancji twierdząc, iż - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - przedstawiony przez skarżącego zakres czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad matką nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Zakres tych czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. W przeważającej części opieka skarżącego nad matką sprowadza się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powoduje konieczności sprawowania nad nią stałej opieki (sprzątanie, pranie, gotowanie, załatwienie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich). Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (podawanie leków, pomoc w zakraplaniu oczu) są w tym przypadku czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Matka skarżącego nie jest bowiem osobą całkowicie unieruchomioną, zaś wiele czynności (np. mycie, ubieranie, jedzenie posiłków) – jak wskazywał sam skarżący w załączonych do akt sprawy wywiadach - wykonuje sama. Jak stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno dać wiarę, że osoba sprawna ruchowo, nie jest w stanie sama skorzystać z inhalatora w czasie ataku [...]. W konsekwencji prawidłowe jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie istnieje bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ze wskazanych wyżej względów, zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie był trafny. Powyższe wywody przekładają się w sposób oczywisty na negatywną ocenę zarzutów procesowych przy pomocy których skarżący kwestionował dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście badania przez Kolegium przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był bowiem wystarczający do wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.