I OSK 2232/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 182/14 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 182/14, oddalił skargę E. T. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Ś.. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż Starosta O. – uwzględniając wniosek [...] Sp. z o.o. w Warszawie Oddziału w T. z dnia [...] lipca 2013 r. - decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w O. Ś., przy ul. [...] (obręb [...], arkusz [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,1983 ha, stanowiącej współwłasność B. B., Z. B. i E. T., poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu niskiego ciśnienia PE 100 DN 110, MOP 10 kPa, na długości ok. 26,9 mb, przez działkę nr [...] w odległości ok. 2 m równolegle do jej południowej granicy, ustanawiając pas strefy kontrolowanej o szerokości 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu). Odwołania od tej decyzji złożyły B. B. i E. T., eksponując w nich brak określenia terminu na wykonanie prac, nadto niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Ś., utrzymując tę decyzję w mocy zaskarżoną następnie decyzją, uznał że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło wedle ustaleń ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 2012 r. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz trasę projektowanego gazociągu przedstawiono na załączniku graficznym do ww. decyzji oraz projekcie umowy cywilnoprawnej stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: u.g.n. Działka nr [...] w części, na której planowany jest gazociąg, użytkowana jest jako ogródek przydomowy, a zatem jego przebieg nie wpłynie na dalsze jej wykorzystanie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Szerokość stref kontrolowanych została wyznaczona po myśli § 10 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 240). Organ odwoławczy wskazał, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nastąpiło po przeprowadzeniu przez inwestora rokowań ze współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości, które to rokowania nie doprowadziły do uzyskania aprobaty na wejście na teren nieruchomości w celu przeprowadzenia gazociągu. Organ uznał za zbędne badanie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec braku przepisu nakładającego obowiązek określenia w decyzji terminu wykonania prac montażowych, terminu takiego nie zamieszczono w niej, uznając iż ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę umożliwi inwestorowi realizację projektowanego gazociągu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. T. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., a także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 i art. 124 u.g.n. w zw. z art. 56 i art. 353 Kodeksu cywilnego. W jej uzasadnieniu zarzuciła organowi pominięcie umowy zawartej między nią a inwestorem, zgodnie z którą zobowiązała się do ustanowienia na żądanie inwestora służebności przesyłu. Skoro więc strony zawarły umowę, zbędne było prowadzenie postępowania administracyjnego w tej materii. Przy czym w toku rozprawy przed Sądem I instancji podała, że takiej umowy nie było. Skarżąca wskazała ponadto na wątpliwości, jakie mogą powstać co do terminu początkowego realizacji inwestycji. W praktyce dochodzi bowiem do sytuacji, w których inwestycja trwa bardzo długo, bo np. urządzenia umieszczane są w wykopanym rowie, a dalsze prace pozostawia się na termin późniejszy. Zasadne jest zatem zamieszczenie w decyzji terminu na wykonanie robót budowlano-montażowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za chybioną, a w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku przytoczył brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n., wedle którego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i prowadzenie m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody; ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym albo z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i winno być poprzedzone rokowaniami o uzyskanie zgody. W przekonaniu Sądu te przesłanki zostały w sprawie spełnione. Działka nr [...] stanowiąca współwłasność skarżącej została objęta decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta O. Ś. z dnia [...] lipca 2012 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie gazociągu niskiego ciśnienia PE, o czym świadczy zarówno jej osnowa, jak i będący integralną częścią tej decyzji załącznik graficzny nr 1 określający linie rozgraniczające teren inwestycji. Uszczegółowienie trasy przebiegu gazociągu nastąpiło na etapie przedstawienia skarżącej projektu umowy cywilnej wraz z załącznikiem nr 1 w postaci kopii mapy zasadniczej, na której wyrysowano projektowany gazociąg. W ocenie Sądu meriti organy prawidłowo sformułowały decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, pomimo braku szczegółowego określenia przebiegu sieci gazowej w decyzji lokalizacyjnej, ponieważ to do ich kompetencji należało jednoznaczne wskazanie zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela nieruchomości. W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero bowiem na podstawie jej ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. W związku z tym, to właśnie w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń. W konsekwencji tego Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wydane w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Odnosząc się natomiast do kwestii zmiany trasy projektowanego gazociągu i terminu wykonania prac, uznał zarzuty skarżącej w tym zakresie za niezasadne. Wyjaśnienia inwestora, które przywołał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii ustalenia przebiegu gazociągu, wskazujące na zapewnienie dalszej rozbudowy sieci i minimalizację kosztów budowy planowanej inwestycji, są w ocenie Sądu meriti przekonujące i nie budzą zastrzeżeń. O wyborze optymalnego wariantu świadczy również uwzględnienie wniosków właścicieli nieruchomości, przez które przebiega gazociąg, mających wpływ na minimalizację uciążliwości korzystania z nieruchomości. Organy administracji słusznie podnosiły okoliczność, że działka nr [...] w części, na której planowany jest gazociąg, użytkowana jest jako ogródek przydomowy, a zatem przebieg gazociągu nie wpłynie na dalsze wykorzystanie tej działki zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Ponadto w pkt 2 decyzji organ I instancji zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego niezwłocznie po zakończeniu robót polegających na usytuowaniu gazociągu. Natomiast określenie terminu realizacji inwestycji nie jest konieczne, bo nie wymaga tego żaden przepis u.g.n. Zważył nadto, że wydanie decyzji poprzedziła próba rokowań, która nie przyniosła rezultatu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji tego wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. T., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Ś. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2013 r., nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to: a) art. 124 punkt (winno być ust.) 1 u.g.n. i uznanie, że wydanie przez organ decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez zezwolenie na budowę urządzeń do przesyłania gazu ziemnego jest zasadne, a jej treść odpowiada przepisom prawa w sytuacji, gdy: - w decyzji nie został dostatecznie wskazany obszar nieruchomości objęty zaskarżoną decyzją, jak i jej terytorialny zakres, - w decyzji nie został wskazany termin rozpoczęcia prac budowlanych, jak i przewidywana data ich zakończenia, co znacznie ogranicza prawo własności Skarżącej i czyni inwestycję nazbyt uciążliwą, a także pozbawia korzystania z uprawnień wynikających z prawa własności, - ingerencja w prawo własności skarżącej była zbędna, a ograniczenie własności nieruchomości nazbyt uciążliwe, gdyż właściciele nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wyrażają zgodę na przeprowadzenie przez ich nieruchomości nitki gazociągu, jak i Skarżąca jest gotowa odsprzedać sąsiadom pas nieruchomości, na którym Inwestor również będzie mógł wykonać inwestycję, o czym skarżąca informowała zarówno Inwestora, jak i Sąd, zaś inwestor nie dokonał stosownych zmian w projekcie podnosząc nadmierne koszty spowodowane ewentualną zmianą projektu, - planowana inwestycja nie ma charakteru publicznego, a jedynie ma na celu interes indywidualny, na co wskazuje ilość zawartych umów przez Inwestora, jak i postawa mieszkańców ulicy [...] w O. Ś., b) art. 124 punkt (winno być ust.) 3 u.g.n. i błędne uznanie, że inwestor prawidłowo przeprowadził rokowania z właścicielami w/w nieruchomości w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność w częściach równych E. T., Z. B., B. B., a rokowania prowadzone były jedynie ze skarżącą, która nie posiada legitymacji do występowania w imieniu pozostałych współwłaścicieli, zaś w aktach sprawy brak jest wiarygodnych dokumentów uprawdopodabniających prawidłowe prowadzenie owych rokowań ze wszystkimi współwłaścicielami; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to: a) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości przedmiotową inwestycją, jak i brak rozważenia interesu skarżącej, której prawo własności zostało ograniczone, b) art. 77 § 1 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad ogólnych zawartych w art. 7 K.p.a., 8 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, wskazując przede wszystkim na uchybienia proceduralne, których w ocenie autorki skargi kasacyjnej dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji. Skutkiem czego w zaskarżonej decyzji nie wskazano obszaru, na jakim ma być prowadzona sporna inwestycja, terminu rozpoczęcia prac, tym bardziej że skarżąca nie wyrażała zgody na taki przebieg, podobnie jak pozostałe współwłaścicielki, dowodząc przede wszystkim, iż Państwo S. są zainteresowani gazociągiem i zakupem od niej części nieruchomości przezeń zajętej. Podniosła wreszcie, że inwestor nie przeprowadził rozmów z mieszkańcami ul. [...] i nie wybrał optymalnego wariantu przebiegu gazociągu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. skarżąca kasacyjnie poinformowała Naczelny Sąd Administracyjny, że dokonany został podział działki nr [...] na działki nr [...]/1 i [...]/2. Działka nr [...]/2 w wyniku umowy zniesienia współwłasności stała się wyłączną własnością skarżącej kasacyjnie, zaś działka nr [...]/1 została sprzedana E. S. i M. S. Z tego powodu wniosła o umorzenie postępowania, wskazując na jego bezprzedmiotowość. Małżonkowie S. przychylili się do stanowiska skarżącej kasacyjnie, lecz nie oponowali przeciwko przebiegowi gazociągu przez ich działkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszeń procesowych. Są one nieuzasadnione. Przede wszystkim niepodobna nie dostrzec istotnej wadliwości w tym obrębie polegającej na zaczepieniu wyłącznie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, których sądy administracyjne nie stosują. Tymczasem skargą kasacyjną zaskarżony może być wyrok, a nie decyzja, stąd prawidłowo należy powołać jako naruszone przepisy P.p.s.a., bo te stosowane są przez sądy administracyjne. Takie też jest uzasadnienie tych zarzutów, odnoszące się do wad postępowania administracyjnego. Gdyby jednak potraktować jej jako wytyk pominięcia przez Sąd I instancji naruszeń przez organ art. 107 § 3 i art. 77 § 1 K.p.a., to musiałyby one zostać uznane za nietrafne. Oto bowiem zaskarżona decyzja odpowiada tym regulacjom, w szczególności jej motywy zawierają wszelkie wymagane wspomnianym przepisem elementy, a przede wszystkim przekonujące stanowisko odnoszące się do przesłanek przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo, na podstawie wiarygodnych dowodów. Zaskarżoną decyzją określono przebieg rurociągu w najmniej uciążliwy sposób ingerujący w prawo własności skarżącej kasacyjnie, a stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w materiale sprawy. Zresztą zarzuty w tej materii podniesione w skardze kasacyjnej uległy znacznemu osłabieniu z uwagi na sprzedaż części nieruchomości objętej tą decyzją. W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że fakt ten nie mógł uzasadniać umorzenia postępowania, bo nie uzasadniają takiego rozstrzygnięcia zmiany własnościowe dokonane w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W tym postępowaniu bada się stan istniejący w dacie orzekania przez organy. Zresztą zmiana ta ma tylko taki skutek, że gazociąg będzie przebiegał przez nieruchomość stanowiącą własność innej osoby, bo zmiana numeracji działek w wyniku podziału nieruchomości nie ma tu znaczenia. E. S. i M. S. zostali powiadomieni o terminie rozprawy kasacyjnej i zajęli w sprawie stanowisko. Umorzenie postępowania kasacyjnego byłoby zresztą równoznaczne z uprawomocnieniem się zaskarżonego wyroku, bez jego merytorycznej oceny. Podobny skutek wywołałoby uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania przed Sądem I instancji. Natomiast umorzenie postępowania administracyjnego mogłoby nastąpić na mocy art. 145 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., lecz tylko w razie uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, do czego w sprawie dojść nie mogło. W konsekwencji czego stan faktyczny sprawy został przesądzony i na jego podstawie rozpoznano zarzuty naruszenia prawa materialnego. Okazały się one również niezasadne. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej przedmiotowa inwestycja objęta jest regulacją art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż gazociąg mieści się w jego dyspozycji. Jest inwestycją celu publicznego, co powinno być oczywiste, i to bez względu na to, ile osób aktualnie będzie z niej korzystać, gdyż jest to inwestycja przyszłościowa i rozwojowa. Inwestycja ma oparcie w decyzji lokalizacyjnej, gdzie ją szczegółowo określono. Podobnie w zaskarżonej decyzji dostatecznie jednoznacznie sprecyzowano obszar zajętej nieruchomości, stanowiąc o długości gazociągu i jego przebiegu. miejscu usytuowania. Wskazanie terminu rozpoczęcia i zakończenia prac nie jest wymogiem ustawowym, przeto niepodobna stawiać decyzji tej zarzutu jego braku. W tej materii należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd meriti, a inne poglądy odeprzeć, jako niemające oparcia prawnego. Wszak zależy on m.in. od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, którego nie sposób przewidzieć. Trafnie też skonstatował ten Sąd, iż rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo, gdyż – jak wynika z informacji z przebiegu rokowań znajdującej się w aktach administracyjnych – wszystkie ówczesne współwłaścicielki działki nr [...] zostały zawiadomione o planowanej inwestycji, nadto przedstawiono im projekty stosownych umów. Wszystkie przesyłki odebrano w dniu [...] czerwca 2013 r. osobiście. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się na zajęcie nieruchomości zarówno w imieniu własnym, jak i stwierdziła, że takiej zgody nie wyrażają pozostałe współwłaścicielki. Co więcej, stanowisko to potwierdził w dniu [...] lipca 2015 r. mąż Z. B. Natomiast B. B. w odwołaniu nie kwestionowała przeprowadzenia rokowań. Obowiązujące przepisy nie regulują kwestii sposobu kontaktowania się inwestora z właścicielem mającej zostać zajętej działki, jak też formy rokowań. Przeto przyjąć należało, iż doręczenia tych pism pod adresy znane inwestorowi były skuteczne i potwierdziły zaproszenie do rokowań. Skoro nie uzyskano odpowiedzi, to konkluzja o tym, iż rokowania zakończyły się niepowodzeniem jest poprawna. Ostatecznie jednak przyszło zważyć, iż w obecnym stanie ta okoliczność nie ma większego znaczenia, gdyż zarówno Z. B., jak i B. B. nie są już współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości. Z tych przyczyn skarga kasacyjna została oddalona na mocy art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania na rzecz uczestnika nie orzeczono z braku ku temu podstawy w art. 204 tej ustawy. ----------------------- 3