I OSK 2231/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2103/14 w sprawie ze skargi A. N. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2103/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. N. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewoda W., decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., Nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, własności mienia oświatowego obejmującego nieruchomości położone we wsi O., oznaczone w operacie ewidencji gruntów obrębu O., jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 20200 m2 i nr 223/2 [...] o pow. 2800 m2 – opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], oraz środków trwałych i wyposażenia opisanego w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] i nr [...] o łącznej wartości 491.302,41 zł, zgodnie ze spisem inwentaryzacyjnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wystąpiła A. N. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr 230, znak [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji, uznając, że wnioskodawczyni nie ma tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku A. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., ale wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1522/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia m.in., czy komunalizacja objęła zabudowania mieszkalne i gospodarcze pozostawione A. N. decyzją z dnia [...] września 1975 r. [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1996 r., znak: [...] wskazując, że A. N. nie przedstawiła tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości, więc nie posiada legitymacji prawnej do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona. W dacie komunalizacji przedmiotowe nieruchomości należały do Skarbu Państwa. W piśmie Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] wyjaśniono bowiem, że aktem notarialnym z dnia [...] maja 1954 r., Rep. Nr [...], A. N.(matka wnioskodawczyni) zrzekła się na rzecz Skarbu Państwa 3.13 ha gruntu z nieruchomości składającej się z 7.63 ha. Jednocześnie zastrzegła sobie dalsze prawo własności do 4.50 ha gruntu, domu mieszkalnego, stajni, stodoły, pralni i chlewa. W akcie notarialnym zrzeczenia się części gospodarstwa rolnego przez A. N. (matkę wnioskodawczyni) nie zostały wymienione numery działek, których A. N. (matka wnioskodawczyni) zrzekła się na rzecz Skarbu Państwa. Organ ustalił, że od 1968 r., tj. od momentu założenia operatu ewidencji gruntów dla obrębu O., A. N. (matka wnioskodawczyni) wpisana została, jako właścicielka gospodarstwa rolnego o powierzchni 5.51 ha, w skład którego wchodziły działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1974 r. A. N. (matka wnioskodawczyni) zrzekła się własności działek oznaczonych nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Nieruchomości te stały się własnością Skarbu Państwa i były przedmiotem postępowania scaleniowego. A. N. (matka wnioskodawczyni) przed scaleniem gruntów była właścicielką działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2.51 ha, natomiast po scaleniu otrzymała działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2.22 ha. Z postanowienia Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 1995 r., sygn. [...], wynika, że na działce nr [...] (następnie podzielonej na działki nr [...] i nr [...]) znajdowały się zabudowania - budynek mieszkalny, pralnia, obory i stodoła. Działka ta nie była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1996 r. Skarb Państwa stał się właścicielem m.in. działek nr [...] i nr [...] w wyniku scalenia gruntów, zatwierdzonego decyzją Naczelnika Powiatu w T. z dniu [...] października 1974 r., Nr [...]. W 1979 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...], natomiast w 1980 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Zgodnie z pismem Geodety Powiatowego w Starostwie Powiatowym w T. z dnia [...] grudnia 2010 r., w dniu [...] maja 1990 r. działki nr [...] i nr [...] oraz znajdujące się na tych działkach zabudowania były własnością Skarbu Państwa. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] stanowią aktualnie własność Gminy O. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1996 r., znak: [...]. Postanowieniem dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku A.N., Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. podzielając w pełni jego ustalenia faktyczne. Według organu, odmowa wszczęcia postępowania wynika z faktu, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1996 r., jak i przymiot ten nie przysługiwał w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. W postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba), który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyinym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot (osoba) będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Celem zaś deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu [...] maja 1990 r. Wnioskodawczyni nie wskazała żadnych nowych okoliczności, dowodów ani dokumentów do akt przedmiotowej sprawy, które miałyby potwierdzać jej interes prawny. Z akt sprawy oraz zgromadzonych licznych dokumentów wynika zaś, że według stanu na dzień [...] maja 1990 r., właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa. Oddalając skargę A.N. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji dnia [...] kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą zatem brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Musi to być jednak taki tytuł, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne i stanowisko organów, że w dacie komunalizacji, nieruchomość położona we wsi O., oznaczona w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], nie stanowiła własności osób fizycznych. Z rejestru gruntów dla działki nr [...] i nr [...], sporządzonych według stanu na dzień [...] maja 1990 r., wynika, że właścicielem tych gruntów w tej dacie był Skarb Państwa, a władającym był Zarząd Ekonomiczny Szkół. Okoliczność tę potwierdza również pismo Starosty Powiatowego w T. z dnia [...] grudnia 2010 r., [...], gdzie wskazano, że w dniu [...] maja 1990 r. działki nr [...] i nr [...] oraz znajdujące się na tych działkach zabudowania były własnością Skarbu Państwa. Ponownie rozpoznając sprawę po uprzednio wydanym wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1522/09, organ nadzoru wyjaśnił, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że komunalizacja nie objęła zabudowań mieszkalnych i gospodarczych pozostawionych A. N. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1975 r. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2103/14, A. N. zarzuciła naruszenie: - artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca dnia 4 kwietnia 1995 r., przejawiającego się w odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na brak tytułu prawnego skarżącej do nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r., w sytuacji, w której organ odmawiając wszczęcia postępowania nie zbadał, czy Skarb Państwa legitymujący się własnością gruntu w tej dacie, zgodnie z prawem nabył prawo własności gruntu od matki skarżącej oraz czy skarżąca została w wyniku komunalizacji pozbawiona własności bowiem nieruchomość została nadana nie jej matce lecz ojcu, - art. 141 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, polegające na oddaleniu skargi na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sytuacji, w której decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, a organ nie wyjaśnił dostatecznie istoty sprawy i nieprecyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz istotnych jego motywów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że działki nr [...] i nr [...] zostały rozliczone po osobie, która posiadała nieruchomość w dawnych terenach II RP przejętych po wojnie przez ZSRR (nadanych na rzecz ojca skarżącej, a nie jej matki). Matka skarżącej nie mogła więc ich zrzec się w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, co wynika - w opinii skarżącej - z dokumentu w postaci opisu mienia pozostawionego dotyczącego ojca skarżącej - S. N. ewakuowanego z terenu Ukraińskiej SSR do Polski, który znajduje się w aktach postępowania administracyjnego. Matka skarżącej nie mogła rozporządzić samodzielnie nieruchomością nadaną na rzecz jej męża S. N., z pominięciem praw córek przysługujących do nieruchomości. Odmowa wszczęcia postępowania jest więc ewidentnie przedwczesna, albowiem skarżąca posiada interes prawny potrzebny do wszczęcia postępowania nieważnościowego, w wyniku którego winien zostać zbadany jej tytuł prawny do nieruchomości oraz tytuł prawny Skarbu Państwa. W ocenie skarżącej, intencją ustawodawcy było skomunalizowanie mienia spełniającego warunki z art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego przesłanki warunkowały możliwość komunalizacji mienia, a nie całego mienia ogólnonarodowego poza podlegającym wyłączeniu z mocy art. 11 i następnych przepisów tej ustawy. Skoro więc Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jest ratyfikowaną umową międzynarodową, podlega stosowaniu wprost oraz ma pierwszeństwo przed ustawą. Sąd administracyjny, w razie kontroli decyzji, która narusza Konwencję, względnie sprzeczności przepisów krajowych z Konwencją, stosownie do sytuacji, powinien zatem odpowiednio zastosować Konwencję wprost albo też na podstawie art. 193 Konstytucji RP zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności prawa krajowego z Konwencją. Skarżąca podnosi bowiem, że przysługuje jej udzielenie ochrony na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ze strony sądu administracyjnego, przejawiającego się w uchyleniu postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dopiero, bowiem w toku postępowania nieważnościowego zapewnione będzie skarżącej prawo do wykazania przysługiwania jej praw do przejętych przez gminę nieruchomości oraz umożliwi zweryfikowanie, czy decyzja komunalizacyjna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W toku zarówno postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie rozpoznano zarzutu skarżącej podnoszonego w toku sprawy administracyjnej, w przedmiocie niemożności rozporządzenia przez jej matkę składnikiem majątku wchodzącym do majątku osobistego jej ojca, bowiem po jego śmierci w wyniku dziedziczenia matka nabyć mogła nieruchomość jedynie w zbiegu z córkami, a nie z ich pominięciem - co pozostawia nie wyjaśnioną kwestię możności skutecznego zrzeczenia się działek ewidencyjnych w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. (Dz. U. z dnia 4 czerwca 1974 r.), co powinno zostać wyjaśnione w toku postępowania nieważnościowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną – zgodnie z art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu cytowanego przepisu, odwołuje się do sfery przysługujących praw, których skarżąca dotychczas nie wykazała stosownym dokumentem. Wprawdzie w skardze kasacyjnej zarzuca się wadliwe nabycie własności przedmiotowych działek gruntu przez Skarb Państwa ze względu na niedopuszczalność zrzeczenia się ich własności przez matkę skarżącej kasacyjnie, ale tytuł Skarbu Państwa nie został dotychczas skutecznie podważony. Postępowanie nadzorcze nie służy zaś ustaleniu przysługiwania tytułu prawnego do nieruchomości wnioskodawcy jego wszczęcia, lecz samo jego wszczęcie wymaga wykazania przez wnioskodawcę przysługiwania tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją, wobec której miałoby dojść do wszczęcia takiego postępowania. Powołany w skardze kasacyjnej przepis, zawarty w Protokole do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dotyczy ochrony prawa własności. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednak przysługiwania takiego tytułu prawnego do działek objętych decyzją komunalizacyjną Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1996 r., dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżone postanowienia organów nadzoru, jako zgodne z prawem. Podniesione w skardze kasacyjnej ewentualne wadliwości nabycia własności przedmiotowych działek gruntu przez Skarb Państwa nie tworzą żadnych praw, dlatego nie stanowią interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Brak jest zatem podstaw do przypisania Sądowi pierwszej instancji naruszeń prawa podniesionych w skardze kasacyjnej, dlatego na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.