I OSK 223/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 862/21 odrzucającego skargę B. D. na pismo Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uproszczonego planu urządzania lasu postanawia: oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 25 listopada 2021r., sygn. akt II SA/Po 862/21, w pkt 1. odrzucił skargę B. D. na pismo Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uproszczonego planu urządzania lasu, w pkt 2. zwrócił skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 1 lipca 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zwróciła się do Starosty Gnieźnieńskiego z wnioskiem o uchylenie uproszczonego planu lasu. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta, zaskarżonym pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Zdaniem Sądu w/w pismo należy traktować jak odmowę zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu w trybie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1275). W ocenie Sądu I instancji odmowa zmiany (tu: jak wnosi skarżąca uchylenia) uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest aktem administracyjnym, który nakłada na właściciela lasu jakiekolwiek obowiązki. Sąd wskazał, że źródłem takich obowiązków może być uproszczony plan urządzenia lasu, na którego zatwierdzenie właścicielowi przysługuje, po wyczerpaniu odpowiedniego trybu, skarga do sądu administracyjnego. Natomiast sama odmowa zmiany planu urządzenia lasu nie kształtuje sytuacji prawnej jego właściciela, zatem skarga do sądu administracyjnego na pismo, w którym organ wyraził taką odmowę jest niedopuszczalna, gdyż nie mieści się w katalogu spraw, w których orzekają sądy administracyjne (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Sąd powołał się tu na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uznał, że powyższej oceny nie zmienia również powołanie się w treści skargi na art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, który przywołano w treści zaskarżonego pisma, a który wskazuje na obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, gdyż obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Nie jest to więc obowiązek ustalony treścią zaskarżonego pisma. Podobnie o istnieniu kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie może przesądzać – zdaniem Sądu I instancji – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 742/20, gdyż w wyroku tym zauważono jedynie, iż postępowanie w przedmiocie zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu nie stanowi postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, za prawidłowe uznano wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w powyższym zakresie. Wobec tego, Sąd – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. – odrzucił skargę. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga na akt administracyjny w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż nie mieści się w katalogu, spraw w których orzekają sądy w sytuacji, gdy: (i) odmowa Starosty Gnieźnieńskiego w przedmiocie zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu, który na skutek działania siły wyższej w całości utracił swą aktualność wpływa na sytuację skarżącej, w tym na zakres jej praw (m. in. konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności) i obowiązków, (ii) Starosta Gnieźnieński nałożył na skarżącą nieznany ustawie obowiązek przywrócenia roślinności leśnej na gruncie, który nie stanowi lasu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art 3 pkt 1 i 2 ustawy o lasach w zw. z art. 13 ust 1 pkt 2 ustawy o lasach, poprzez błędne przyjęcie, że Starosta Gnieźnieński dokonał prawidłowej wykładni definicji legalnej "lasu", w sytuacji, gdy grunt należący do skarżącej na skutek działania siły wyższej w postaci nawalnego wiatru, a także nieuprawnionego działania osób trzecich i bezczynności organów ścigania, został pozbawiony roślinności leśnej nie w sposób przejściowy, lecz trwały i całkowicie nieodwracalny, a co za tym idzie utracił przymiot lasu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Starosta Gnieźnieński podzielił argumentację Sądu I instancji. Ponadto, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 1 lipca 2021 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Gnieźnieńskiego o uchylenie uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego dla nieruchomości położonej w Gnieźnie przy ul. [...]. W odpowiedzi na to wezwanie, Starosta wystosował do skarżącej pismo z [...] sierpnia 2021 r., w którym poinformował, że brak jest podstaw do uchylenia uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego dla w/w nieruchomości. Organ uzasadniając swoje stanowisko wskazał między innymi, że zniszczenie drzewostanu nie powoduje przez grunt utraty statusu lasu, a właściciel lasu, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach zobowiązany jest do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Wskazano także, iż w dniu 26 czerwca 2018 r. została zawarta umowa na podstawie której wypłacono skarżącej wynagrodzenie w kwocie 41.040,00 zł z tytułu wyręczenia administracji publicznej w kształtowaniu bezpieczeństwa publicznego, przez uporządkowanie zdewastowanego lasu w związku z wystąpieniem silnych wiatrów w dniu 11 sierpnia 2017 r. Należy wskazać że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu, o jakim mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o lasach, jest aktem z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu rodzi bowiem dla właściciela lasu określone prawa i obowiązki w zakresie prowadzonej przez niego gospodarki leśnej. Odmiennie natomiast sprawa wygląda w sytuacji odmowy zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu. Nie jest to bowiem akt administracyjny, który nakłada na właściciela lasu jakiekolwiek obowiązki, nie kształtuje sytuacji prawnej jego właściciela. Zasadnie zatem stwierdził w niniejszej sprawie Sąd I instancji, że nie można uznać, iż pismo z dnia [...] sierpnia 2021 r., w którym Starosta Gnieźnieński odmówił zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu (uchylenia uproszczonego planu urządzenia) jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Te są bowiem kształtowane wyłącznie uproszczonym planem urządzenia lasu, o czym, była mowa powyżej. Wobec tego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę w tej sprawie jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, zatem nie można mu zarzucić naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, który błędnie przywołano jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Stanowi bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego. Wskazać należy, że warunkiem zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej. W niniejszej natomiast sprawie nie można mówić o naruszeniu przepisów o lasach. Wskazać bowiem należy – na co zwracał już uwagę Sąd I instancji – że norma wynikająca z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach reguluje zachowania swoich adresatów bezpośrednio i co do zasady nie wymaga decyzyjnej konkretyzacji. Nie jest to zatem obowiązek, który został nałożony na skarżącą treścią pisma z dnia [...] sierpnia 2021 r. Natomiast podnoszone przez skarżącą w skardze kasacyjnej argumenty, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż Starosta Gnieźnieński dokonał prawidłowej wykładni definicji legalnej "lasu", nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie to było bowiem przedmiotem niniejszego postępowania. Kwestią sporną było, czy do sądu administracyjnego przysługuje skarga na odmowę uchylenia uproszczonego planu urządzenia lasu. I kwestia ta została rozstrzygnięta. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne przepisami obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.