I OSK 2219/22

Dnia 22 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K., A.K., D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 744/21 w sprawie ze skargi R.K., A.K., D.K. na akt Starosty Węgrowskiego z dnia 28 stycznia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 744/21, oddalił skargę R.K., A.K. i D.K., zwanych dalej "skarżącymi" lub "skarżącymi kasacyjnie", na akt Starosty Węgrowskiego z dnia 28 stycznia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu (pkt 1) oraz nakazał ściągnąć od skarżącego D.K. kwotę 200 zł na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie tytułem nieuiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi (pkt 2). Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej oddalenia opisanej wyżej skargi skarżący podnieśli obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie, że zgromadzone w aktach sprawy rozstrzygnięcia decyzji Starosty Węgrowskiego, uwzględniające zastrzeżenia skarżących kasacyjnie do uproszczonego planu urządzenia lasu obręb [...], gmina [...], wydane na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 ze zm.), odnoszące się do opisania działek skarżących kasacyjnie, jako "inne wylesienia", zostały oparte na uzasadnieniu, z którego wynika, że ich ujęcie w wyżej wymienionym uproszczonym planie jest "konsekwencją sporządzonej dokumentacji urządzeniowej z poprzedniego okresu, na podstawie której ww. działka (nie zalesiona) została włączona w uproszczony plan urządzenia lasu, a w konsekwencji została dokonana modernizacja użytków gruntowych i w związku z tym, "że bardziej poprawne jest zakwalifikowanie tej działki jako inne wylesienia ze wskazaniem do przeklasyfikowania (powrotu) na użytek zgodnie ze stanem na gruncie. Natomiast nie można uwzględnić uwagi właściciela dotyczącej zmiany użytkowania gruntu, gdyż uproszczony plan urządzenia lasu nie ma możliwości modyfikowania danych ewidencyjnych", co miało ten wpływ na wynik sprawy, że doprowadziło do kolejnego naruszenia, tj. 2. art. 146 § 1 zdanie 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że wobec związania Starosty Węgrowskiego decyzjami uwzględniającymi zastrzeżenia skarżących kasacyjnie do uproszczonego planu urządzenia lasu obręb [...], gmina [...], wydanymi na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, w tym również treścią ich uzasadnień (art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.), Starosta Węgrowski winien zatwierdzić wyżej wymieniony uproszczony plan urządzenia lasu o treści, która wskazywałby nie tylko urządzeniowy opis ich gruntów - jako "inne wylesienia" - ale wskazywałby również na ich przeznaczenie do przeklasyfikowania (powrotu) na użytek zgodnie ze stanem na gruncie, wynikającym z ustaleń ww. decyzji, co miało ten wpływ na wynik sprawy, że doprowadziło do kolejnego naruszenia, tj. 3. art. 146 § 1 zdanie 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o lasach poprzez niedostrzeżenie, że Starosta Węgrowski poprzez czynność zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu obręb [...], gmina [...], nie osiągnął stanu rzeczy wynikającego z treści decyzji tego organu, uwzględniających zastrzeżenia skarżących kasacyjnie do uproszczonego planu urządzenia lasu obręb [...], gmina [...], wydanych na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem zaskarżonej czynności za zgodną z prawem i oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 22 ust. 2 ustawy o lasach wskutek jego niewłaściwego zastosowania przez przyjęcie, że Starosta Węgrowski poprzez czynność zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu obręb [...], gmina [...], osiągnął stan rzeczy wynikający z treści decyzji tego organu, uwzględniających zastrzeżenia skarżących kasacyjnie do uproszczonego planu urządzenia lasu obręb [...], gmina [...], wydanych na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, gdy akta sprawy wskazują, że tego stanu nie osiągnął, a przeciwnie, skarżący zostali - z ewidentnym naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa - pozbawieni uprawnień do wszczęcia i przeprowadzenia procedur, które mogłyby pozwolić im wyeliminować, stwierdzony w ramach procedur uproszczonego planu urządzenia lasu, błąd w ewidencji gruntów i budynków dotyczący użytku leśnego ich gruntów. Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., jednak treść podniesionych zarzutów wskazuje, że w istocie zasadniczym przedmiotem sporu jest możliwość dokonania zmiany przeznaczenia lasu w akcie zatwierdzającym uproszczony plan urządzenia lasu oraz zgodność tego aktu z treścią ostatecznych decyzji Starosty Węgrowskiego z dnia 2 września 2019 r. nr ŚRL.6162.146.2018.LK, ŚRL.6162.147.2018.LK oraz ŚRL.6162.144.2018.LK dotyczących częściowego uwzględnienia zastrzeżeń skarżących do uproszczonego planu urządzenia lasu obejmującego należące do nich działki. Z tego powodu zarzuty zostały rozpoznane łącznie. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych sporządzany jest na zlecenie starosty. Projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego (ust. 4). W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków (ust. 5). Następnie w myśl art. 22 ust. 2 ustawy o lasach starosta zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Zatwierdzenie to jest innym (niż decyzja lub postanowienie) aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji, postępowanie w sprawie tworzenia uproszczonego planu urządzenia lasu jest dwuetapowe. Na pierwszym etapie strony mają możliwość składania zastrzeżeń i wniosków, a organ wydaje w tym przedmiocie decyzje administracyjne. Na tym etapie badany jest faktyczny stan na gruncie, a organy administracyjne mają pełną możliwość stosowania środków dowodowych. Na drugim etapie strona może kwestionować akt zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu przez starostę, ale nie ma już możliwość ustaleń stanu faktycznego na gruncie, a organ i strony związane są w tym zakresie prawomocnymi i ostatecznymi decyzjami, którymi rozstrzygnięto kwestię wniosków i zastrzeżeń stron. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na akt starosty zatwierdzający uproszczony plan urządzenia lasu nie ma możliwości uchylenia go w celu nakazania uzupełnienia materiału dowodowego czy wyjaśnienia wątpliwości. Na drugim etapie przedmiotem zarzutu może być przede wszystkim nieuwzględnienie przez starostę decyzji w przedmiocie zastrzeżeń i wniosków stron do projektu planu w ostatecznej i zatwierdzanej przez niego wersji uproszczonego planu urządzenia lasu. W rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie – z treści decyzji Starosty Węgrowskiego z dnia 2 września 2019 r. rozstrzygających ich zastrzeżenia co do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie wynika, aby ten organ uznał, że działki stanowiące własność skarżących kasacyjnie nie powinny zostać włączone do uproszczonego planu urządzenia lasu, gdyż nigdy nie były lasem, a jedynie omyłkowo zostały zaklasyfikowane jako lasy. Z treści wskazanych decyzji wynika natomiast, że Starosta Węgrowski uwzględnił w nich zgłoszone zastrzeżenia jedynie w zakresie dotyczącym opisu działek, gdzie został dodany zwrot "inne wylesienia". Zostało to następnie uwzględnione w treści uproszczonego planu urządzenia lasu w opisie działek należących do skarżących. Zatem - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - Starosta Węgrowski "osiągnął stan rzeczy" wynikający z treści decyzji tego organu, uwzględniających zastrzeżenia skarżących kasacyjnie do uproszczonego planu urządzenia lasu obręb [...], gmina [...], wydanych na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w uproszczonym planie urządzenia lasu nie może dochodzić do zmiany (przekwalifikowania) lasu na nieruchomość wykorzystywaną do innych celów niż gospodarka leśna. Zmiany tej nie można dokonać również w trybie rozstrzygnięcia zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu. Prawodawca przewidział jedynie możliwość zmiany lasu na użytek rolny. Ten cel można osiągnąć w postępowaniu jurysdykcyjnym, o którym mowa w art. 13 ust. 2-6 ustawy o lasach, zakończonym decyzją administracyjną. Jest to jednak postępowanie odrębne i niezależne od postępowania w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Odrębność tych postępowań wynika zarówno z ich przedmiotu, przesłanek, jak i prawnej formy działania. Stosownie do treści art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach, w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą być uznane tylko wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu. Właściciel lasu może w każdym czasie złożyć wniosek o zmianę lasu na użytek rolny. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby skarżący wystąpili z takim wnioskiem do Starosty Węgrowskiego. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 146 § 1 zdanie 2 P.p.s.a. oraz art. 21 ust. 5 ustawy o lasach oraz art. 22 ust. 2 tej ustawy postawione w połączeniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. Zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu kwalifikowane jest jako inny (niż decyzja lub postanowienie) akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Rodzaj sankcji stosowanej w wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na tego rodzaju akt reguluje art. 146 § 1 P.p.s.a.. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje przypadki, w których sąd administracyjny wydaje wyrok uwzględniający skargę na decyzję administracyjną lub postanowienie. Skoro zatem Sąd I instancji nie mógł stosować w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. z uwagi na przedmiot skargi, to przepisy te nie mogły zostać naruszone. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.