I OSK 221/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin /spr./ sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1199/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od P. K. na rzecz Gminy Miasta W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1199/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Gminy Miasta W., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik P. K. zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że będące przedmiotem rozpoznania przed organem administracji w toku postępowania nadzorczego orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewody P. w B. z [...] sierpnia 1948 r. nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej ppsa, polegające na bezzasadnym uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2018 r. w sytuacji, w której rzeczona decyzja nie była dotknięta żadnym uchybieniem, w konsekwencji czego skarga Gminy Miasta W. zasługiwała na oddalenie w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W piśmie z 28 listopada 2019 r. pełnomocnik Gminy Miasta W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując na okoliczności mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest w istocie wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej co do rozumienia użytego w tym przepisie pojęcia "nieruchomość ziemska". W uchwale z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172 i z 1968 r. Nr 3, poz. 6) nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców." Jednocześnie, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Trybunał Konstytucyjny podkreślił m.in., że: "Analiza tych przepisów [tj. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej] prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a więc m.in. działki budowlane (nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym), wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r. (art. 2 ust. 2 dekretu)." Cytowana uchwała nie ma już waloru powszechnie wiążącej, ustalonej w jej treści, wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Można jednak ją traktować jako jedno ze źródeł argumentacji przemawiającej na rzecz zaprezentowanego w niej poglądu. O ile zaś uchwała ta wywarła istotny wpływ na kształt wykładni powołanego art. 2 ust. 1 lit. e w dotychczasowej praktyce orzeczniczej, o tyle nawet w uzasadnieniu tej uchwały Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na okoliczność objęcia tym przepisem nie tylko nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, ale także takich nieruchomości, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Potencjalność wykorzystania nieruchomości do produkcji rolniczej wyklucza zatem z zakresu zastosowania powołanego przepisu takie nieruchomości poddane parcelacji przed jego wejściem w życie, które po parcelacji zmieniły swój charakter w sposób uniemożliwiający także samą potencjalność ich wykorzystania do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. W tym kontekście zaskarżony wyrok jest prawidłowy co do zawartego w nim rozstrzygnięcia, ponieważ nie można za wadę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy stosowaniu powołanego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez organy administracji obu instancji orzekające w niniejszej sprawie w 1948 r., uznać zastosowania tego przepisu do tych nieruchomości, które spełniały kryterium także potencjalności wykorzystania do działalności wytwórczej w rolnictwie, na które zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w cytowanej wyżej uchwale. W związku z powyższym, pomimo błędnego w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w niniejszej sprawie na podstawie art. 156 i nast. kpa wobec orzeczeń wydanych w 1948 r. należało ustalić, które spośród objętych tymi orzeczeniami działki gruntu, były wykorzystywane albo mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Na tę okoliczność zwrócono uwagę także w skardze kasacyjnej, szeroko cytując uzasadnienie powołanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89. Uchylenie decyzji organu nadzoru w zaskarżonym wyroku było zatem prawidłowe, ale ze względu na konieczność dokonania ustaleń w zakresie kryterium potencjalności wykorzystania nieruchomości do produkcji wytwórczej w rolnictwie. O udziale właścicieli lokali oraz użytkowników wieczystych w postępowaniu nadzorczym w charakterze jego stron przesądził natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/11, dlatego rozważania Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku również w tym zakresie są błędne, aczkolwiek nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru uwzględni aktualny kształt podstawy prawnej do prowadzenia postępowania nadzorczego. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.