I OSK 2209/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 265/17 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy W. na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 265/17, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2013 roku nr [...], 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej we W. przy ul. S. i J., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie P. jako działka nr [...] (po podziale działki nr: [...]). P. S.A. pismem z dnia 30 lipca 2012 r. zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, powołując się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Spółka zakwestionowała przyjętą przez Komisję wykładnię przepisów prawa sprowadzającą się do twierdzenia, że decyzje w sprawie ustanowienia opłaty za zarząd i aktualizacji opłaty za zarząd nie jest dokumentem potwierdzającym istnienie prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości objętej decyzją komunalizacją na dzień 27 maja 1990 r. Ponadto poinformowano, że po wydaniu decyzji komunalizacyjnej uzyskano z zasobów archiwalnych P. decyzję Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] stanowiącą o zarządzie P. nad nieruchomością w zakresie działki o pow. 5287 m2 o nr [...], która w dacie 27 maja 1990 r. była częścią działki przy ul. S. i J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Wnioskodawca powołał się również na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] grudnia 1987 r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu spornym gruntem jak i zawiadomienie tegoż Kierownika z dnia 12 października 1989 r. o aktualizacji tej opłaty. Ponadto P. S.A. wniosła o przeszukanie będących w posiadaniu Gminy W. archiwów dotyczącej spornej nieruchomości, w szczególności archiwum Prezydium Rady Narodowej m. W. W ocenie P. S.A. zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – osoby, która wydała i podpisała decyzję z dnia [...] grudnia 1987 r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu spornym gruntem i zawiadomienie z dnia 12 października 1989 r. o aktualizacji tej opłaty, tj. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odmówiła wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uznając, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymała w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Komisja podniosła, że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 30 lipca 2012 r. P. S.A. nie wskazała terminu, w którym Spółka dowiedziała się o funkcjonowaniu w obiegu prawnym decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] kwietnia 1966 r., decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] grudnia 1987 r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu spornym gruntem i zawiadomienia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia 12 października 1989 r. Wnioskodawca ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że "strona postępowania, już po wydaniu decyzji komunalizacyjnej uzyskała z zasobów archiwalnych P. decyzję Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] kwietnia 1966 r." (s. 3 wniosku). Komisja wskazała, że strona nie podała żadnego terminu, w którym dowiedziała się o ww. decyzji, zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak również po powzięciu informacji o konieczności jego wskazania w terminie późniejszym. Ponadto na kopii decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] kwietnia 1966 r., znajduje się pieczęć, z której wynika, że wpłynęła ona do poprzednika prawnego strony w 1969 r., co oznacza, że strona o tej decyzji wiedziała już w 1969 r., a to że w archiwach własnych odnalazła ją w terminie późniejszym nie oznacza zdaniem organu, że strona o jej istnieniu dowiedziała się dopiero po przeprowadzeniu kwerendy w archiwum. W ocenie Komisji, strona poprzez zaniechanie podania okoliczności i terminu, w którym dowiedziała się o dokumencie, tj. o decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] kwietnia 1966 r., uniemożliwiła weryfikację daty, w której dowiedziała się o tej decyzji, a w konsekwencji, czy złożyła wniosek w terminie miesiąca liczonym od tej daty. Z uwagi na to, że strona nie wykazała, iż wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 K.p.a. brak jest, zdaniem Komisji, możliwości przejścia do drugiego, merytorycznego etapu rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania i analizy zasadności przesłanki wznowienia. Skargę na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. S.A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, że w okolicznościach sprawy organ co najmniej przedwcześnie zarzucił skarżącej uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 1 K.p.a. We wniosku o wznowienie postępowania wskazano jako jego podstawę art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązek wznowienia postępowania spoczywa na organie wówczas, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który decyzję wydał. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest nie tylko podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku, ale i okolicznościami (i dowodami), które wnioskodawca wskaże jako nowe. Ustawodawca w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. określił długość i datę początkową biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazując, że data ta rozpoczyna bieg w dniu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. A zatem skoro strona powołała się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., rzeczą organu było w pierwszej kolejności zobowiązanie wnioskodawcy do wskazania w jakiej dacie powziął wiadomość o tej przesłance, czego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie uczyniła. W niniejszej sprawie organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które podważyłoby, bądź potwierdziło fakt kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę dla wznowienia postępowania. Ułomność jego oceny polega na tym, że organ jedynie stwierdził, że strona nie wskazała daty kiedy dowiedziała się o istnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1966 r. i wywiódł, że strona faktu tego nie udowodniła. Ocenę taką można by zaakceptować jedynie w sytuacji, gdy organ wskazałby na konkretne okoliczności, fakty bądź wezwał stronę skarżącą do udowodnienia przez nią daty, czemu strona by nie sprostała. Komisja dwukrotnie podejmując rozstrzygnięcie nie wezwała strony o przedstawienie dowodów na okoliczność zachowania terminu, a sformułowała jedynie twierdzenie w tych rozstrzygnięciach, że ciężar dowodzenia spoczywa na stronie. Sąd podzielił przy tym stanowisko strony skarżącej, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy doręczeniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1966 r. Dyrekcji P. we W. a wiedzą o tej decyzji P. S.A. w W. z uwagi na to, że skarżąca Spółka jako następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego P. mogła nie posiadać wiedzy o istnieniu takiej decyzji. Rolą zaś organu administracyjnego jest wyjaśnienie powyższej kwestii. W konkluzji WSA w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 148 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Komisja pouczy stronę o ciążącym na niej obowiązku uzupełnienia wniosku w zakresie zachowania terminu i jeżeli w wyniku postępowania wstępnego stwierdzi, że wniosek spełnia przesłanki formalne, to organ zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. Jeżeli natomiast przesłanki formalne nie będą spełnione, wówczas wznowienie postępowania będzie niedopuszczalne i organ zobowiązany będzie wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina W. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi P. S.A. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, art. 148 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 9 K.p.a., przez przyjęcie, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odmawiając wznowienia postępowania nie przeprowadziła postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kiedy wnioskodawca - tj. P. S.A., dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiających wznowienia postępowania, o które wnosiła P. S.A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymogom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego wyroku ze wskazaniem, czy jest zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Nieodzownym elementem skargi kasacyjnej jest poza przytoczeniem naruszonego przepisu wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie na czym polega błędna wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak on powinien być rozumiany albo stosowany. Autor skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazał na naruszenie przez błędną wykładnię przepisów art. 145 §1pkt. 5 K.p.a., art. 148§1 w związku z art. 7, 77 oraz art. 9 K.p.a wskutek przyjęcia, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, odmawiając wznowienia nie przeprowadziła postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kiedy wnioskodawca dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, co skutkowało nieuprawnionym uchyleniem obydwu zaskarżonych postanowień Komisji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść uzasadnienia tego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżącemu kasacyjnie chodziło w istocie o podważenie stanowiska kontrolowanego sądu o wystąpieniu wad postępowania administracyjnego, które skutkować miały w ocenie sądu błędnym ustaleniem, iż żądanie wznowienia złożono po terminie z art. 148 §1 K.p.a. Tymczasem sąd I instancji słusznie wskazał na naruszenie przepisów procedury, stanowiących o koniecznych czynnościach wyjaśniających, które w niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia relewantnej daty, w jakiej osoba żądającą wznowienia dowiedziała się o okolicznościach stanowiących jego podstawę. W istocie rację należało przyznać stanowisku zgodnie z którym obowiązek udowodnienia tej okoliczności ciąży wprawdzie na wnioskodawcy, nie zwalnia to jednak organów od zbadania czy zachowano termin do wniesienia rozpoznawanego żądania. Strona winna więc udowodnić kiedy ( w jakiej dacie ) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania i to w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Organ z kolei ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nie czyni zadość wymogom ustawowym wskazanie przez stronę wyłącznie daty. Data musi znaleźć uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy, a więc strona winna w tym wypadku przedstawić dowody, na podstawie których organ mógłby zweryfikować jej twierdzenia o dacie dowiedzenia o wydanym przez organ akcie. Słusznie zatem wywiedziono w kontrolowanym uzasadnieniu, że organy, aby uczynić zadość temu obowiązkowi powinny były skorzystać z możliwości, jakie daje przepis art. 9 K.p.a. i po poinformowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków zobowiązać żądającego wznowienia o wskazanie i udokumentowanie zachowania terminu, relewantnego dla sprawy. Takiemu stanowisku nie mógł stać na przeszkodzie fakt doręczenia poprzednikowi wnioskującej spółki decyzji, stanowiącej podstawę żądania wznowienia. W istocie bowiem spółka, będąc następcą prawną mogła nie wiedzieć o wydaniu tego aktu i doręczeniu go poprzednikowi. Z tej przyczyny okoliczność w jaki sposób i kiedy powzięła o nim wiadomość powinna być przedmiotem badania, jak słusznie dostrzegł sąd I instancji. Za wadliwe uznać należało więc stanowisko, że sam fakt doręczenia decyzji kilkadziesiąt lat temu poprzednikowi spółki skutkuje koniecznością przyjęcia, iż jej następca ma również wiedzę o istnieniu i przedmiocie tej decyzji. Skoro Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaniechała poczynienia powyższych ustaleń prawidłowo stwierdzono w kontrolowanym uzasadnieniu, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77, 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej jako niezasadne podlegać musiały oddaleniu. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt.1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt.2 P.p.s.a.