I OSK 2208/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 211/24 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 stycznia 2024 r. nr 11/2024 w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od A.D. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 211/24, oddalił skargę A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2024 r., nr 11/2024, w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że okres zasiłku chorobowego nie podlega zaliczeniu z uwagi na brak obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, co zostało zinterpretowane jako sprzeczne z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 2 Konstytucji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zwrot kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeknięto się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przywoływanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu badając jedynie nieważność postępowania, co skutkuje związaniem zarzutami przytoczonymi w skardze kasacyjnej, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec braku przesłanek nieważności postępowania, a oceniając wyrok Sądu I instancji w kontekście zgłoszonych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo dokonał wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.), zgodnie z którym warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę prowadzącą wcześniej pozarolniczą działalność gospodarczą jest faktyczne opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne. Słusznie wskazano, że ustawodawca jednoznacznie wykluczył zaliczenie okresów pobierania zasiłku chorobowego w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w tym czasie nie dochodzi do faktycznego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Niezasadne są zatem twierdzenia, jakoby Sąd I instancji dokonał interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia w sposób sprzeczny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 2 Konstytucji RP. Zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), ochrona macierzyństwa i rodziny (art. 18 Konstytucji RP), zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) czy prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 2 Konstytucji RP) nie prowadzą do rozszerzenia przesłanek nabycia świadczenia ponad jednoznacznie określone kryteria ustawowe. Trafnie zauważono, że przywołane przepisy Konstytucji nie stanowią bezpośredniej podstawy do nabycia indywidualnych praw podmiotowych, lecz ustanawiają generalne standardy zabezpieczenia społecznego, których konkretyzacja następuje w ustawach. Wobec tego ustawodawca ma prawo uzależnić nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od faktycznego uczestnictwa ubezpieczonego w systemie ubezpieczeń społecznych, czyli w tym przypadku od obowiązku opłacania składek. W szczególności należy podkreślić, że w niniejszej sprawie okres pobierania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego (od 20 października 2022 r. do 18 października 2023 r.), choć został prawidłowo zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, wynosił mniej niż wymagane przez ustawodawcę 365 dni. Ta okoliczność sama w sobie wyklucza przyjęcie argumentacji, iż sąd dokonał wykładni sprzecznej z wolą ustawodawcy. Zgodnie z przepisami, należy bowiem spełnić warunek 365 dni składkowych lub im równoważnych w ciągu ostatnich 18 miesięcy przed dniem rejestracji. Skarżąca tego wymogu nie spełnia, nawet przy zaliczeniu pełnego okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego, który ustawodawca wprost uznaje za równoważny. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) jest nieuzasadniony, gdyż ustawodawca może zróżnicować sytuację prawną osób prowadzących działalność gospodarczą w odniesieniu do osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę czy innych stosunków cywilnoprawnych, co wynika z odmienności charakteru tej działalności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, konstytucyjna zasada równości wymaga jednakowego traktowania podmiotów jedynie w identycznej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej; dopuszcza natomiast odmienne traktowanie podmiotów, których sytuacja prawna bądź faktyczna nie jest taka sama. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 18 i art. 71 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 18 Konstytucji wyraża ogólną zasadę ustrojową, chroniącą m.in. macierzyństwo i rodzicielstwo, a art. 71 ust. 2 Konstytucji stanowi o szczególnej pomocy władz publicznych dla matki, przed i po urodzeniu dziecka, w zakresie określonym ustawą. Sfera ochrony macierzyństwa pozostawiona została regulacji ustawodawcy (wyrok TK z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. SK 33/09), przy czym zaakcentować trzeba, że spór w rozpatrywanej sprawie nie dotyczy świadczeń wypłacanych z tytułu macierzyństwa, lecz zasiłku dla bezrobotnych, który przysługuje bezrobotnym, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. W tym kontekście nie ma też zastosowania art. 67 ust. 2 Konstytucji w sposób, który prowadziłby do automatycznego przyznania prawa do zasiłku bez spełnienia kryterium faktycznego opłacania składek przez wymagany okres. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że ustawodawca ma szeroki margines swobody w kształtowaniu systemu zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 67 Konstytucji nakazuje ustawodawcy reagowanie w sposób adekwatny do zasad, norm oraz wartości konstytucyjnych na zmiany obiektywnych czynników gospodarczych i demograficznych. Wynika to z przyjętego przez ustrojodawcę założenia, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Konstytucja wyraźnie wskazuje, jak szeroki margines swobody działania przysługuje parlamentowi w zakresie urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. To do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obecnych i przyszłych beneficjentów pomocy oraz wymogów rozwoju gospodarczego państwa (por. wyrok TK z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1999/15, podkreślono też, iż nie jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji uzależnienie prawa do zasiłku od spełnienia określonych wymagań, takich jak staż pracy czy poniesienie składek na fundusze służące świadczeniom socjalnym, jeśli nie narusza się przy tym zasady równości. Artykuł 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia uzależnia nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od opłacania składek (faktycznego), co nie obejmuje okresów zwolnionych z tego obowiązku. Z uwagi na to, iż skarżąca przez wymagany ustawowo czas składek nie opłacała, nie może spełnić przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, pozwalającej na przyznanie zasiłku. Należy także zauważyć, że obowiązek ustawodawcy, by urzeczywistniać prawa socjalne w drodze regulacji ustawowych, nie oznacza konieczności maksymalnego rozbudowywania systemu świadczeń. Ustawodawca musi godzić istniejące potrzeby z możliwościami ich zaspokojenia, m.in. przy uwzględnieniu równowagi budżetowej (por. wyrok TK z dnia 6 października 2015 r., sygn. SK 19/14). Tym samym przyjęte regulacje dotyczące prawa do zasiłku dla bezrobotnych w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą nie naruszają konstytucyjnych zasad równości wobec prawa ani nie prowadzą do nieproporcjonalnego ograniczenia praw socjalnych. Zasady te zostały należycie uwzględnione, co potwierdza także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazujące na dopuszczalność różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych grup ze względu na ich odmienną pozycję prawną czy specyfikę działalności. W tym kontekście należy też zaznaczyć, że okresy pobierania zasiłku chorobowego przez przedsiębiorcę są okresami nieskładkowymi, zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Ustawodawca, świadomie wyłączając je z okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, potwierdził spójność takich rozwiązań w ramach systemu zabezpieczenia społecznego, na co również powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny, przywołując stosowne zmiany legislacyjne obowiązujące od 27 maja 2014 r. Wobec powyższego nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa materialnego, uzasadniając swe stanowisko szczegółową analizą okoliczności faktycznych sprawy. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje skargę kasacyjną za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeka o jej oddaleniu. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się zasiłek dla bezrobotnych nie jest uzasadnione.