I OSK 2207/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu [...] marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...] w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik B. N. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej ppsa i art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pomimo że zachodziły do tego podstawy, albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem następujących przepisów prawa procesowego i materialnego: a) art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], stwierdzającej, że Gmina Miasto R. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr: 1182 o pow. 0,0168 ha i 1183 o pow. 0,0115 ha, w części dotyczącej działki nr 1182, podczas gdy posiada on interes prawny w stwierdzeniu jej nieważności, albowiem to skarżący, a nie Skarb Państwa, był w dniu wydawania tej decyzji właścicielem powołanej działki (i materialnoprawnie jest nim nadal, pomimo odmiennych, formalnych wpisów w księgach wieczystych) i obecnie dla ujawnienia tego stanu prawnego w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, tj. uwzględnienia jego powództwa o uzgodnienie stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. ostatecznej decyzji administracyjnej, b) art 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3, art 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], znak: [...], w sytuacji gdy organ na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien był ww. decyzję uchylić i jednocześnie stwierdzić nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr 1182, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 r. Nr 32, poz. 191, ze zm.), przejawiającym się w stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez ww. jednostkę samorządu terytorialnego ww. nieruchomości, pomimo, że w chwili wejścia w życie wskazanej ustawy nie była ona mieniem ogólnonarodowym (państwowym), c) art. 19, art. 20 i art. 17 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 § 1 i w zw. z art. 6 i art. 7, kpa, poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada kompetencji do rozpatrzenia zarzutów skarżącego, co do prawidłowości przejęcia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa, co stanowiło warunek jej komunalizacji, podczas gdy jako organ wyższego stopnia Minister, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zobligowany był do dokonania prawnej oceny, czy w sprawie spełniły się materialnoprawne przesłanki wydania decyzji komunalizacyjnej przez organ pierwszego stopnia, tj., Wojewodę P., a zatem czy jest ona zgodna z prawem, d) art 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, poprzez brak rzeczywistej analizy prawnej sytuacji skarżącego, w szczególności w przedmiocie prawnej skuteczności zmian podmiotowych w zakresie prawa własności do nieruchomości objętych ww. decyzją komunalizacyjną oraz charakteru prawnego formalnych i deklaratoryjnych wpisów w księgach wieczystych i ich wpływu na materialne uprawnienia wynikające z prawa własności, e) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez: - błędne przyjęcie, że zainicjowane przez skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej prowadzić miało do rozstrzygnięcia przez organ nadzoru o prawie własności do ww. nieruchomości, w sytuacji gdy jego przedmiotem miała być sama decyzja i jej zgodność z prawem w kontekście prawnej skuteczności innego, chronologicznie wcześniejszego, aktu administracyjnego, jakim było Zarządzenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...]marca 1985 r., Nr [...], - bezpodstawne ustalenie, że skarżący w istocie: "oczekuje od Ministra dokonania ponownej, bądź weryfikacji oceny dowodowej jakiej dokonał Sąd Wojewódzki w R. w wyroku z dnia [...] listopada 1992 r., sygn. akt: [...], o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr 53923, dotyczącej działki nr 123, która również była objęta w. Zarządzeniem" i "kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości, od tego, który jest ujawniony w księdze wieczystej", w sytuacji gdy samo stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może być podstawą zmian wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, a ww. wyrok sądu cywilnego został powołany jedynie dla wykazania, że ww. Zarządzenie uznane zostało przez sąd powszechny za akt bezprawny, - błędne ustalenie, że to Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem ww. nieruchomości i oparcie ustaleń faktycznych na nieaktualnych w chwili wydawania decyzji wpisach, w prowadzonych dla niej księgach wieczystych, które to wpisy były niezgodne z jej rzeczywistym stanem prawym, - nierozpoznanie istoty spraw, bezpodstawne uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności podnoszonych w toku postępowania kluczowych kwestii: - braku nabycia przez Skarb Państwa ww. nieruchomości z uwagi na bezskuteczność Zarządzenia nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] marca 1985 r., - niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym ww. nieruchomości wpisów Gminy Miasto R. jako właściciela w księdze wieczystej nr [...], jak również Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...], - wytoczenia przez skarżącego powództwa na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016 r. poz. 790, ze zm.) w stosunku do wpisów dotyczących prawa własności ww. nieruchomości, f) art. 140 kc w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez zamknięcie skarżącemu drogi do wyeliminowania z obrotu prawnego (w ustawowo przewidzianym do tego trybie) nieważnej decyzji administracyjnej, naruszającej jego prawo własności do ww. nieruchomości i wobec tego uniemożliwienie mu skutecznego podważenia aktualnego, błędnego wpisu Gminy Miasto R., jako właściciela, w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, co stanowi bezpodstawne ograniczenie podstawowych praw podmiotowych skarżącego, g) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z domniemania zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie prawa własności korzysta także wpis wykreślony (nieaktualny, tj. dotyczący poprzedniego właściciela - Skarbu Państwa) i wiąże on organy administracji publicznej, w sytuacji gdy z art. 3 ust 2 powołanej ustawy wynika, że prawo wykreślone nie istnieje, II. art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa i art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 ust i art. 3 ust 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez uznanie, że wpis w księdze wieczystej jest rozstrzygający dla ustalenia komu rzeczywiście przysługuje prawo własności nieruchomości, a w konsekwencji status "strony w postępowaniu umorzonym zaskarżoną decyzją, w sytuacji gdy wpis ma jedynie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, a obalenie domniemania wynikającego z art. 3 ust 1 powołanej ustawy możliwe jest w każdym postępowaniu (nie tylko w sprawie powództwa wytoczonego na podstawie art. 10 ust. 1 powołanej ustawy), w którym rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi, przy czym skutki jego obalenia ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze, a w przedmiotowej sprawie skarżący obalił ww. domniemanie (dokumentami potwierdzającymi jego prawo własności) w sposób wystarczający do przyjęcia, że ma on interes prawny by występować jako strona postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, III. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa i art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieprzeprowadzenie kontroli w zakresie naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r., zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz obowiązku wezwania skarżącego, stosownie do art. 100 § 1 kpa, do wystąpienia do sądu cywilnego z ewentualnym powództwem zmierzającym do ustalenia jego prawa własności do działki nr 1182 objętej ww. decyzją komunalizacyjną, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji zobligowany był, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, zbadać czy nie zachodziły ku temu przesłanki albowiem przyjęta przez ten Sąd ocena prawna wskazuje, że umorzenie postępowania nadzorczego było uzasadnione tym, że skarżący nie przedstawił orzeczenia sądu cywilnego, z którego wynikałoby jego prawo własności do działki nr 1182, a organ administracji nie był władny samodzielnie ustalić tej okoliczności, IV. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa i art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jaki element sytuacji prawnej skarżącego wyklucza jego status, jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na: a) niepełne i zbyt ogólne wyjaśnienie prawnych motywów stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie podjął we właściwym czasie działań zmierzających do ujawnienia jego prawa własności w księdze wieczystej, bez konkretnego wskazania jaki czas byłby tym prawnie właściwym, b) nieodniesienie się do istotnego zarzutu skargi (pkt 2 b skargi z dnia 13 marca 2017 r.), tj. naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z domniemania zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie prawa własności korzysta także wpis wykreślony (nieaktualny, tj. dotyczący poprzedniego właściciela - Skarbu Państwa) i wiąże on organy administracji publicznej, w sytuacji gdy z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że prawo wykreślone nie istnieje, c) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, przejawiającą się w tym, że neguje ono interes prawny skarżącego w przeprowadzeniu postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki nr 1182, a jednocześnie wskazuje, że bez jej podważenia nie może on uzyskać korzystnego wyroku w postępowaniu cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 140 kc w zw. z art. 1 ust 1 i art. 10 ust 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez zamknięcie skarżącemu drogi do wyeliminowania z obrotu prawnego (w ustawowo przewidzianym do tego trybie) nieważnej decyzji administracyjnej, naruszającej jego prawo własności do ww. nieruchomości i wobec tego uniemożliwienie mu skutecznego podważenia aktualnego, błędnego wpisu Gminy Miasto R. jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, co stanowi bezpodstawne ograniczenie podstawowych praw podmiotowych skarżącego, - art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z domniemania zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie prawa własności korzysta także wpis wykreślony (nieaktualny, tj. dotyczący poprzedniego właściciela - Skarbu Państwa) i wiąże on organy administracji publicznej, w sytuacji gdy z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że prawo wykreślone nie istnieje, - art. 3 ust 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wpis wykreślony wiąże organy administracji oraz sąd administracyjny i stanowi podstawę ustalenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nieruchomości, podczas gdy wpis wykreślony nie rodzi takich skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację mającą uzasadniać uwzględnienie podniesionych zarzutów kasacyjnych poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w powiązaniu z innymi przepisami nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie zastosował powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i dlatego nie mógł go naruszyć. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany na podstawie art. 151 ppsa. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. Zarzucając naruszenie art. 140 kc w skardze kasacyjnej nie określono natomiast formy naruszenia tego przepisu, jako prawa materialnego, w sposób wskazany w art. 174 pkt 1 ppsa. Również zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie spełnia tych wymagań, skoro naruszenie tego przepisu miało polegać na jego niezastosowaniu. Zgodnie bowiem z powołanym art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Biorąc więc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa. Również pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji miał bowiem za przedmiot swojej oceny rozstrzygnięcie administracyjne dotyczące braku wykazania przez skarżącego kasacyjnie przysługiwania prawa własności do działki nr 1182, jako przeszkody w skutecznym domaganiu się oceny legalności decyzji komunalizacyjnej obejmującej tę działkę gruntu. W dniu 27 maja 1990 r., z którym ustawodawca związał w art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nabycie przez gminę z mocy prawa mienia należącego dotychczas do Skarbu Państwa, powołana działka nr [...] była ujawniona w księdze wieczystej, jako własność Skarbu Państwa i taki stan widniał także w dniu [...] marca 2012 r., w którym Wojewoda P. wydał decyzję komunalizacyjną obejmującą tę działkę gruntu. Następnie do działki nr [...] swoje prawo własności ujawniła w księdze wieczystej Gmina Miasto R. na podstawie powołanej decyzji. Z powyższego wynika, że według wpisów w księdze wieczystej we wskazanych datach, prawo własności do działki nr [...] nie przysługiwało skarżącemu kasacyjnie. Zarówno zaś organy administracji, jak i sądy administracyjne nie są właściwe do skutecznego podważenia wpisów istniejących w księdze wieczystej, jako sprawy cywilnej, na co wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt [...], który to wyrok został powołany w skardze kasacyjnej na uzasadnienie zawartych w niej twierdzeń. Także w wyroku z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...], wskazanym przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył jedynie treść poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/2003, co do obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas, że wpis do księgi wieczystej był aktualny w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nie został obalony i niewątpliwie miał charakter istotnego dowodu w sprawie. Związanie wpisami w księdze wieczystej prawidłowo zatem zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji, jako wykluczające uznanie skarżącego kasacyjnie za stronę uprawnioną do ubiegania się o dokonanie oceny legalności w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnej z dnia 21 marca 2012 r. Nie ma bowiem znaczenia w sprawie okoliczność, że w wyniku wpisania do księgi wieczystej Gminy Miasta R., jako właściciela działki nr [...], dotychczasowy wpis własności Skarbu Państwa został wykreślony, skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby wpisy stanu własnościowego w księdze wieczystej dotyczące działki nr [...], począwszy od dnia [...] maja 1990 r. nie były skuteczne i nie były zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące działań podejmowanych przez skarżącego kasacyjnie nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ jej przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności nieuznania skarżącego kasacyjnie za stronę decyzji komunalizacyjnej z dnia 21 marca 2012 r., co zostało prawidłowo wykazane w niniejszej sprawie przez organy administracji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.