I OSK 2205/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 188/19, w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] S.A. w K. na rzecz Ministra Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 188/19, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] marca 2018 r. nr [...]; w pkt 2. zasądził od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz Polskich [...] S.A. w K. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z [...] maja 1948 r., na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 i art. 6 ust. 1 ustawy 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz § 65 ust. 1 pkt d) i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r., przejęto na własność Państwa, m in., przedsiębiorstwo [...] i Ska, Spółka komandytowa K., ul. [...] (RHA [...] Sądu Powiatowego dla Miasta Krakowa w Krakowie). Wnioskiem z 21 września 2011 r., sprecyzowanym pismem z 21 listopada 2011 r., A. S., Z. D., W. A., J. D., A. A., J. O. i D. A. wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia – w części dotyczącej nieruchomości położonych w K., przy ul. [...], składających się z dawnych działek gruntu lkat. [...], objętych KW nr [...], gmina katastralna K. R. – podnosząc, że w/w nieruchomości, stanowiące współwłasność J., K., Z. i A. S., zostały wraz z przedsiębiorstwem bezprawnie przejęte na własność Państwa. Decyzją z [...] marca 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii w pkt I stwierdził nieważność orzeczenia z [...] maja 1948 r. w zakresie nieruchomości gruntowych położonych w K., składających się z parcel: l.kat. [...] o łącznej powierzchni 2744 m2, objętych LWH [...] gmina katastralna K. – R., będących współwłasnością J. S., K. S., A. S., Z. S. w udziale po 1/4 części – z wyłączeniem części nieruchomości wchodzącej obecnie w skład pasa drogi powiatowej w K., al. [...], ul. [...], stanowiącej aktualnie działkę nr [...] o pow. 57 m2 oraz części działki nr: [...] o pow. 86 m2 i nr [...] o pow. 292 m2, obręb [...] jedn. ewid. [...], zaś w pkt II stwierdził, że w/w orzeczenie z [...] maja 1948 r. w zakresie części nieruchomości położonych w K., objętych LWH [...] gmina katastralna K.– R., stanowiących współwłasność J. S., K. S., A. S., Z. S., w udziale po 1/4 części, wchodzących obecnie w skład pasa drogi powiatowej w K., al. [...], ul. [...] (część działki nr [...] o powierzchni całkowitej 2451 m2), tj. w zakresie aktualniej działki nr [...] o pow. 57 m2 oraz części działki nr: [...] o pow. 86 m2 (z całkowitej powierzchni 91 m2) i nr [...] o pow. 292 m2 (z całkowitej powierzchni 1922 m2), obręb [...] jedn. ewid. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyły Polskie [...] S.A. w K. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2018 r. W ocenie organu nadzoru, orzeczenie z [...] maja 1948 r. zapadło z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, bowiem wraz ze znacjonalizowanym przedsiębiorstwem orzeczeniem tym przejęto nieruchomość osób trzecich wobec właściciela przedsiębiorstwa. Organ wyjaśnił, że zasadniczym celem przejęcia przedsiębiorstw na podstawie w/w ustawy nie było odebranie majątku, ale przede wszystkim to, aby przejęte przedsiębiorstwa dalej funkcjonowały, z tym że w zarządzie Państwa albo samorządu terytorialnego lub spółdzielni, ponieważ przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie art. 2 lub art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, przechodziły na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w celu ich dalszego prowadzenia. Składników majątkowych należących do osób trzecich, wchodzących w skład przedsiębiorstwa, Państwo nie mogło znacjonalizować, natomiast wchodziło w prawa przedsiębiorcy do tych składników w takim zakresie, w jakim przysługiwały one właścicielowi znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. W związku z tym, na własność Państwa nie mogła przejść nieruchomość, wprawdzie funkcjonalnie włączona do przedsiębiorstwa, jednak będąca tylko w posiadaniu przedsiębiorstwa bez tytułu prawnego i stanowiąca własność osoby trzeciej wobec właściciela przedsiębiorstwa. W ocenie organu nadzoru, stanowisko to znajduje pełne oparcie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07, która ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do oceny skutków prawnych jakie wywołało orzeczenie nacjonalizacyjne (w zaskarżonym zakresie), organ wskazał (w odniesieniu do części znacjonalizowanej nieruchomości, która weszła w obszar drogi powiatowej), że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Oznacza to, że z chwilą zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, z mocy prawa przechodzą one na własność Państwa. W związku z tym organ stwierdził, że badane orzeczenie w zakresie określonym w pkt II sentencji decyzji wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż organ nie jest uprawniony w ramach swych kompetencji "odwrócić" zaistniałego stanu prawnego. Organ nadzoru wskazał również, że w pozostałym zakresie nie stwierdził wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych badanego orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii złożyły Polskie [...] S.A. w K., zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 109 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a., poprzez błędne doręczenie przedmiotowej decyzji podmiotowi, który nie istniał w dacie wydania decyzji; 2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie § 75 ust. 2-4 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1949 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nieustalenie czy sprawa o odszkodowanie była prowadzona przed sądem powszechnym; 3) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z 158 § 2 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znaczny upływ czasu nie jest podstawą do wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nieuwzględnieniu przy jego interpretacji treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania normy prawnej, pomijając wykładnię Trybunału Konstytucyjnego; 4) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 kpa w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie; 5) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez nie zgromadzenie pełnego materiału dowodowego wskazującego ponad wszelką wątpliwość, czy część przedmiotowej nieruchomości stała się drogą publiczną z mocy prawa czy na podstawie decyzji administracyjnej, czego skutkiem mogło być wydanie odmiennego rozstrzygnięcia do nieruchomości objętych tym samym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r. w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] listopada 2018 r. oraz decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] marca 2018 r.; w pkt 2. orzekł o kosztach postępowania. Sąd podkreślił, że uwzględnił skargę, choć tylko jeden podniesiony w niej zarzut okazał się zasadny. Sąd za błędne uznał stanowisko organu nadzoru, że jego obowiązkiem jest uwzględnienie, obok stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kontrolowanego orzeczenia, również zmiany stanu faktycznego na dzień wydania decyzji w trybie nieważnościowym. W ocenie Sądu, okoliczność że przejęte z rażącym naruszeniem prawa nieruchomości (działka nr [...] o pow. 57 m2 oraz część działek nr: [...] o pow. 86 m2 i nr [...] o pow. 292 m2) wchodzą obecnie w skład pasa drogi powiatowej i w tej części "pokrywają się", wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1948r., z własnością osób fizycznych, nie może stanowić argumentu za "utrzymaniem" nacjonalizacji, ani stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] maja 1948 r. w części odnoszącej się do w/w działek z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych w/w orzeczenia (art. 156 § 2 kpa). Sąd podkreślił, że w dacie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego działki te stanowiły współwłasność osób fizycznych. Z uwagi na datę wejścia w życie (1 stycznia 1999 r.) art. 2a ustawy o drogach publicznych okoliczność ta nie stanowiła jednak kolizji z tą ostatnią normą. Sąd wskazał, że wraz z wprowadzeniem w życie art. 2a ustawy o drogach publicznych wszedł również do obrotu prawnego art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który pozwala na osiągnięcie stanu pożądanego przez art. 2a ustawy o drogach publicznych, w odniesieniu do gruntów, które do 1 stycznia 1999 r. nie były jeszcze własnością publiczną, a zajęte były pod drogi publiczne. Wobec powyższego, za błędne Sąd uznał stanowisko organu nadzoru, że w odniesieniu do nieruchomości wchodzących obecnie w skład pasa drogi publicznej badane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne. Sąd dostrzegł przy tym, że opisane naruszenie prawa dotyczy tylko części zaskarżonej decyzji. Jednakże, z uwagi na sposób redakcji sentencji decyzji I instancji, jak i utrzymanie w mocy tej decyzji w całości przez organ II instancji Sąd uznał za celowe uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a nie w części. Za niezasadne Sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi. Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo ustalił, że orzeczenie z [...] maja 1948r. w zakresie nieruchomości gruntowych położonych w K., składających się z parcel: [...] o łącznej powierzchni 2744 m2, objętych LWH [...] gmina katastralna K. – R., będących współwłasnością J. S., K. S., A. S., Z. S. w udziale po 1/4 zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA, sygn. akt I OPS 2/07, podkreślił, że nawet gdyby doszło do ewentualnego wypłacenia odszkodowania właścicielowi przedsiębiorstwa, nie miałoby to żadnego znaczenia dla naruszenia praw właścicieli nieruchomości. Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej spółki związanych w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Przedsiębiorczości i Technologii, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącej, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegają na nieuprawnionym, sprzecznym z zasadami logicznego rozumowania przyjęciu, że dla oceny nieodwracalności skutków prawnych decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym na podstawie 156 k.p.a., właściwy jest stan faktyczny i prawny zaistniały w dacie wydania tej decyzji, w sytuacji gdy ze swej natury rzeczy takie skutki występują po jej wydaniu, a więc często w odmiennym już stanie faktycznym i prawnym, i tym samym błędne uznanie, iż nadzorowana decyzja nacjonalizacyjna (orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej [...] i Ska, Spółka komandytowa K., ul. [...]), w zakresie dotyczącym przeznaczonej pod drogę publiczną (powiatową) części znacjonalizowanej nieruchomości nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych; • art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. 2068, z późn. zm.), w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 133, poz. 872), w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić własność wyłącznie podmiotów publicznoprawnych, w następstwie czego wadliwe uznanie, iż nadzorowana decyzja nacjonalizacyjna (orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej [...] i Ska, Spółka komandytowa K. ul. [...] 2), w zakresie dotyczącym przeznaczonej pod drogę publiczną (powiatową) części znacjonalizowanej nieruchomości nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istota wadliwości zaskarżonego wyroku przejawia się w błędnym uznaniu, że przeznaczenie nieruchomości na drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji nacjonalizującej tą nieruchomość. W ocenie organu także art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną potwierdza zasadność przyjęcia nieodwracalności skutków prawnych decyzji bezprawnie nacjonalizującej nieruchomość zajętą pod drogi publiczne. Końcowo, z uwagi na liczne dylematy interpretacyjne zagadnienia oceny nieodwracalności skutków prawnych decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ wniósł, aby Sąd rozważył zasadność wydania na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. postanowienia w niniejszej sprawie, na mocy którego Naczelny Sąd Administracyjny w poszerzonym składzie podjąłby uchwałę, mającą na celu rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszym postępowaniu, tj. wyjaśnienie, czy zajęcie pod drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, nieruchomości znacjonalizowanej na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa stanowi nieodwracalny skutek prawny tej decyzji, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Polskie [...] w K. S.A., wniosły o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że zarzuty skargi kasacyjnej wykluczają się nawzajem gdyż nie można twierdzić, iż Sąd dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych przyjął stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji nacjonalizacyjnej, a jednocześnie zarzucać niewłaściwe zastosowanie art. 2a ust. 2 obowiązującej ustawy o drogach publicznych. Sam bowiem fakt, iż Sąd dokonał analizy przepisów w/w ustawy oznacza, iż przy ocenie czy przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne kierował się obecnym stanem faktycznym i prawnym. Wskazano, że bez znaczenia dla przejścia prawa własności jest późniejsze wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 w/w ustawy przez właściwego wojewodę, bowiem decyzje takie mają charakter deklaratoryjny i przejście prawa własności następuje z mocy prawa. Na marginesie dodano, że działki: nr [...] zostały objęte decyzją Prezydenta Miasta Krakowa znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (skarga kasacyjna oddalona wyrokiem NSA z 15 października 2014 r., sygn. II OSK 1997/14). W ocenie Spółki, bez znaczenia dla prawa własności przedmiotowych działek jest stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r., bowiem własność przedmiotowych nieruchomości przeszła na Skarb Państwa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazano, że przedmiotowa nieruchomość, na podstawie w/w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa znak: [...] z dnia [...] maja 2012r. [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wyłączona z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skargą kasacyjną zaskarżono wprawdzie wyrok Sądu I instancji w całości, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą rozstrzygnięcia i dokonanej przez Sąd oceny w zakresie dotyczącym przeznaczonej pod drogę publiczną (powiatową) części znacjonalizowanej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie organ, zarzucając naruszenie art. 156 §2 k.p.a. oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 133, poz. 872) w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną, że decyzja nacjonalizacyjna w zakresie dotyczącym tej części nieruchomości, która została przeznaczona pod drogę publiczną nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wyłącznie więc to zagadnienie może być przedmiotem rozstrzygnięcia i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Wobec braku wskazania w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów postępowania należy uznać, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie jest kwestionowany. Bezspornym jest zatem, że część znacjonalizowanej nieruchomości, której aktualnie odpowiadają: działka nr [...] o pow. 57 m2 oraz części działek nr [...] o pow. 86 m2 i nr [...] o pow.292 m2 wchodzą w skład pasa drogowego ( drogi powiatowej w K. - Al. [...] II, ul. [...]). Powstało więc zagadnienie, czy decyzja nacjonalizacyjna w części dotyczącej działek stanowiących drogę publiczną wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych często pojawia się w orzecznictwie sądowo administracyjnym, ale także w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W świetle dotychczasowego dorobku orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego. Już w roku 1992 r. w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 28 lutego 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992/12/211, Sąd Najwyższy wywiódł, że "Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny." Stanowisko to jest już ugruntowane i konsekwentnie od dawna przyjęte również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por. wyroki NSA z 3 marca 1998 r., sygn. IV SA 1902/97, Lex 45672 ; z 6 września 1999 r., sygn. I SA 149/99, Lex 54116; z 19 kwietnia 2000 r., sygn. I SA 1185/00, Lex 77612; z 12 października 2000 r., sygn. I SA 1145/00 Lex 55757; z 6 kwietnia 2001 r., sygn. IV SA 914/99, Lex 55762; z 28 września 2001 r., sygn. I SA 326/01, Lex 75508; z 12 maja 1998 r., sygn. I SA 2133/97, Lex 44496). Podziela je także NSA w nowszych orzeczeniach ( por. przykładowo wyroki NSA z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12; z 26 lutego 2015 r., sygn. I OSK 108/14; z 19 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2428/17). Szerokie rozumienie tego pojęcia zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12 i z 19 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 2428/17, stwierdzając, że skutki prawne decyzji dotkniętej wadą nieważności, to nie tylko skutki samoistnie wywołane przez tę decyzje, lecz także skutki powiązane z wydaniem i obowiązywaniem tej decyzji w obrocie prawnym. W konsekwencji nieodwracalnym skutkiem prawnym mogą być także skutki prawne wynikające z dalszych decyzji administracyjnych i zdarzeń prawnych, o ile przesłanką ich powstania była decyzja dotknięta wadą nieważności. Powyższe orzeczenia stanowią wskazówkę dla oceny zaistnienia bądź nie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc dalsze rozważania na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania należy stwierdzić, że rację ma skarżący kasacyjnie Minister, gdy twierdzi, iż błędnie Sąd I instancji utożsamił dokonywanie weryfikacji legalności decyzji ( która musi odbywać się w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego w dacie wydania weryfikowanej decyzji) z oceną skutków, które ta decyzja wywołuje. To błędne założenie Sądu legło u podstaw wadliwego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie nie zostało szczegółowo ustalone na jakiej podstawie przedmiotowe działki stały się drogą publiczną. Brak w aktach sprawy decyzji wydanej na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jak również decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] maja 2012 r., którą powołał w odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Polskich [...] S.A. w K. Okoliczności te, a ściślej braki w zebranym materiale dowodowym nie mogą być wzięte pod uwagę, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach zgłoszonych zarzutów. W skardze kasacyjnej nie zgłoszono zaś zarzutów opartych na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W aktach sprawy znajduje się natomiast pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. z którego wynika, że działka nr [...] w całości zajęta jest pod pas drogowy dróg publicznych - ul. [...] i Al. [...] II w K. Drogi te posiadały status dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim,elbląskim, (....) krakowskim...(Dz.U.z 1986 r., Nr 35, poz. 179). Obecnie są drogami powiatowymi ( art.103 ust.3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Z kolei w odniesieniu do działek nr [...] z pisma geodety uprawnionego z dnia 18 grudnia 2017 r. wynika, że były one objęte decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że wyżej wymienione działki stanowią drogę publiczną. Zgodnie z art. 2 a ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z tej regulacji ustawowej wynika, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny, a więc istnieje przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych w stwierdzeniu nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, gdyż w wyniku takiego rozstrzygnięcia nieruchomość, na której znajduje się droga publiczna stałaby się własnością prywatną, co naruszyłoby przepisy ustawy o drogach publicznych ( por. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2246/12, wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1004/15, wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 38/14, wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. I OSK 2000/14). Można zatem przyjąć, że powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.