I OSK 2202/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K., K. K. K., P. E. K., J. M., A.S.P. i Z. M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1007/22 w sprawie ze skargi K. K., K. K. K., P. E. K., J. M., A.S.P. i Z. M. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 września 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.276.2018.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 czerwca 2023 r. II SA/Gd 1007/22, oddalił skargę K.K., K.K., P.K., J.M., A.P. i Z.W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 26 września 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.276.2018.DL, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K.K., A.P., J.M., Z.W., P.K. i K.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodniej oceny dowodów i uznanie, iż prace przeprowadzone na wywłaszczonej nieruchomości mieściły się w ramach celu jej wywłaszczenia i uznanie, że wykorzystanie nieruchomości w sposób sprzeczny z celem wywłaszczenia stanowi realizację tego celu z uwagi na sprzyjanie funkcjonowaniu znajdującego się w pobliżu zakładu; 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez uznanie za uzasadnioną odmowy zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia i która zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nigdy nie była niezbędna na cel, którym była budowa doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekli się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast ogólnikowość i brak precyzji zarzutów postawionych w ramach obydwu podstawach kasacyjnych powoduje, że muszą być one rozpoznane łącznie. Z rozpatrywanych łącznie zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że – zdaniem skarżących kasacyjnie – wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości w postaci obecnej działki nr [...] "nigdy nie była niezbędna na cel, którym była budowa doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw" (zarzut 2), a organ dokonał dowolnej, a nie swobodniej oceny dowodów i uznał, że prace przeprowadzone na wywłaszczonej nieruchomości mieściły się w ramach celu jej wywłaszczenia oraz że wykorzystanie nieruchomości w sposób sprzeczny z celem wywłaszczenia stanowi realizację tego celu z uwagi na sprzyjanie funkcjonowaniu znajdującego się w pobliżu zakładu (zarzut 1). Zauważyć w związku z tym należy na początku ogólnie, że zarzut odnoszący się do "niezbędności na cel wywłaszczenia" może stanowić kryterium legalności decyzji o wywłaszczeniu, co nie było przedmiotem tej sprawy, a kryterium "zwrotu" odnosi się do wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto ocena, czy wykorzystanie nieruchomości było zgodne, czy sprzeczne z celem wywłaszczenia, nie może się odbyć wyłącznie w ramach zarzutu opartego na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli sporny jest nie tylko sposób wykorzystania nieruchomości, ale także ocena samego celu wywłaszczenia. Z ustaleń akceptowanych przez Sąd I instancji, odwołujących się do dowodów, które Wojewoda Pomorski opisał szczegółowo w uzasadnieniu decyzji z 26 września 2022 r., wynika, że celem wywłaszczenia była budowa zakładu produkcji kruszywa, w ramach którego miała powstać (i powstała) doświadczalna linia technologiczna produkcji kruszyw. Linia ta miała mieć charakter doświadczalny, a więc czasowy, na czas przeprowadzenia za jej pomocą doświadczeń związanych z wydobyciem i produkcją kruszyw (potwierdzili to w zeznaniach m.in. A. M. wskazując, że zostały podjęte próby uruchomienia taśmociągu - k. 828-829, oraz G. C., który podał, że odbyła się seria próbna pracy taśmociągu - k. 830). Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu odwoławczego, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można dokonywać oceny realizacji szczegółowego celu wywłaszczenia w postaci budowy doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw w oderwaniu od realizacji głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa zakładu przeróbki kruszywa (objętych jedną decyzją lokalizacyjną), bowiem linia technologiczna (jak szczegółowo wyjaśnił Wojewoda na s. 11 zaskarżonej decyzji) jest zespołem stanowisk, które zostały ułożone w określony, logiczny sposób. Do przedmiotowego zakładu miały być dostarczane na statkach kruszywa z Ławicy Słupskiej i Zatoki Puckiej. Statki te przybijały do nabrzeża, tam były rozładowywane, kruszywa były składowane, a następnie materiał trafiał do zakładu przeróbczego znajdującego się przy ul. P. (str. 25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał dowody, w oparciu o które przeprowadził analizę i ustalił cel wywłaszczenia, stwierdzając, że zarówno dokumenty wytworzone przed datą decyzji wywłaszczeniowej, jak również po tej dacie wskazują, że pierwotna działka nr [...] wchodziła w skład terenów przeznaczonych pod budowę Z[...], której częścią miała być doświadczalna linii technologiczna produkcji kruszyw, podobnie jak m.in. obiekty hydrotechniczne - basen wyładunkowy kruszywa i nabrzeże przeładunkowe - część nadwodna. Sam fakt korzystania z nieruchomości na cele związane z funkcjonowaniem zakładu, w tym na skład materiałów budowlanych, wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu I instancji, miejsca postojowe, plac manewrowy, skład materiału, produktów, urządzeń, drogi dojazdowe, czy też inny sposób wykorzystania wywłaszczonego terenu, bezpośrednio związany z funkcjonowaniem zakładu, wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia. Słusznie też w tym zakresie organ odwoławczy wskazywał na strefę ochronną o szerokości 300 m. Na części terenu, składającego się z pierwotnej działki nr [...], usytuowanym przy nabrzeżu miał powstać port dla statków, które transportowały materiał z Ławicy Słupskiej i Zatoki Puckiej, urządzenia związane z rozładunkiem, składowaniem i transportowaniem ich do ww. zakładu przeróbki kruszywa. Z pozyskanych przez organ pierwszej instancji dokumentów wynika, że niektóre z zaplanowanych inwestycji były niezakończone, w tym stacja transformatorowa OS-2 z punktem sterowniczym nr 2, jednak skoro były przeprowadzone próby taśmociągu, jak wskazali świadkowie A. M. i G. C., a ponadto baza przeładunkowa funkcjonowała i posiadała takie urządzenia jak kruszarki i przesiewacze – stacja transformatorowa musiała działać, aby urządzenia te mogły pracować. J. C., który wydzierżawił przedmiotową nieruchomość, stwierdził, że przez 8 lat mógł tam prowadzić działalność bez żadnej modernizacji, a do tego potrzebna mu była m.in. energia elektryczna. Ostatecznie, zdaniem Sądu I instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym zeznań świadków) wynika, że na spornej nieruchomości powstał port oraz baza przeładunkowa, którą początkowo użytkował zakład kruszyw prowadzony przez K[...]. J. C. pierwszy dzierżawca tej nieruchomości, wskazał, że w momencie rozpoczęcia przez niego działalności budynki i budowle już znajdowały się na niej i nie modernizował ich przez 8 lat. Z kolei L. K., powiązany z działalnością K[...], oświadczył, że na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku likwidator część znajdujących się na działce urządzeń zdemontował i sprzedał (przenośniki, kruszarki i przesiewacze). Logiczne wydaje się tym samym, że port i baza przeładunkowa były gotowe do używania, skoro "K [...] S.A. mogły dalej prowadzić tego typu działalność na przedmiotowej nieruchomości, co wynika z zeznań J. C. Przytoczenie powyższych ustaleń było niezbędne, aby wykazać, jak dalece różnią się one od tego, jaki stan faktyczny skarżący kasacyjnie uznają za poprawny. Ich zdaniem, celem wywłaszczenia była jedynie budowa doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw (co nie odpowiada ogólnie określonemu celowi wywłaszczenia określonemu w decyzji z 6 listopada 1978 r.), a na działce nr [...] posadowiona była jedynie stacja transformatorowa, bez ustalenia, kiedy powstała. Zauważyć należy, że zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do "niewłaściwej oceny materiału dowodowego" nie wskazuje (tak jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej), jakie dowody, odnoszące się do jakich ustaleń, zostały błędnie (dowolnie) ocenione. Nie można przy tym podzielić stanowiska, że budowa doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw była samodzielną inwestycją i stanowiła osobną podstawę wywłaszczenia, niezależną od funkcjonowania samego zakładu "głównego", mimo że objęte były one jedną decyzją lokalizacyjną i wchodziły w skład tego samego podmiotu (stanowiły jedną całość gospodarczą). Ponadto, zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej, odwołujący się do prawa materialnego, nie wskazuje na postać naruszenie prawa (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), posługując się terminem "poprzez uznanie", ani nie wskazuje, jaka wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11 (Dz.U.2014.376) byłaby właściwa w okolicznościach tej sprawy, pomijając fakt, że ust. 2 art. 137 u.g.n. nie miał w sprawie zastosowania, przy uwzględnieniu ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i akceptowanych przez Sąd I instancji, które nie zostały skutecznie podważone. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.