I OSK 2198/24

Dnia 21 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 71/24 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 24 listopada 2023 r. znak: SKO.PS.4111.750.3148.2023 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2024 r. oddalił skargę P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 24 listopada 2023 r. znak SKO.PS.4111.750.3148.2023 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent"), decyzją z 20 września 2023 r., nr 1172/2023, zobowiązał P. C. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") do zwrotu kwoty 11050,22 zł za pobyt babki J. W. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R., za okres od 7 marca 2022 r. do 31 maja 2022 r. 12 października 2023 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o jej zmianę w części dotyczącej wysokości należnej opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Skarżący podniósł, że nieumieszczenie w decyzji stosownego uzasadnienia skutkuje jej nieważnością, ponadto nieprawidłowo ustalono wysokość jego dochodu, a należność obliczono bez uwzględnienia daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu (dalej: "Kolegium") decyzją z 24 listopada 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 20 września 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustaliło, że Prezydent skonkretyzował i zindywidualizował obciążający skarżącego ustawowy obowiązek do ponoszenia opłat za pobyt babki w domu pomocy społecznej w decyzji z 18 kwietnia 2023 r., która została utrzymana w mocy przez Kolegium ostateczną decyzją z 9 czerwca 2023 r. Wobec braku wpłat przez skarżącego opłaty te zastępczo wnosiła Gmina Miasta R. i wystąpiły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej: "u.p.s."), której charakter powoduje, że nie podlega badaniu zasadność ponoszenia opłaty, osoba zobowiązana oraz wysokość ustalonej opłaty. Kolegium podniosło, iż decyzja o zwrocie należności może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium skarżący zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powielając zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wcześniej wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji stwierdził, że istotą sprawy jest kwestia prawidłowości nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty poniesionej przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej babki skarżącego. Podniesiono, że ostateczną decyzją organu I instancji z 18 kwietnia 2023 r. ustalono odpłatność skarżącego za pobyt jego babki w domu pomocy społecznej od 7 marca 2022 r. do 31 maja 2022 r. Sąd I instancji podkreślił, że zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s. i przysługuje jej prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Następnie wyjaśnił, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, spośród kręgu podmiotów zobowiązanych, kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Wydając decyzję o zwrocie organ jest związany treścią decyzji ustalającej, gdyż zakres wykreowanego obowiązku determinuje zakres możliwego zwrotu. W niniejszej sprawie taka decyzja ustalająca została wydana i jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Sąd Wojewódzki stwierdził, że większość zarzutów skargi dotyczy wprost decyzji ustalającej opłatę za pobyt babki skarżącego w domu pomocy społecznej, a w przypadku zarzutów skierowanych przeciwko decyzji o zwrocie, w części są one formułowane w oparciu o podnoszoną wadliwość decyzji ustalającej, będącej przedmiotem badania w innym postępowaniu sądowym, w którym skargę oddalono. Podkreślił związanie organów decyzją ustalającą z 18 kwietnia 2023 r., co wyklucza podejmowanie innych działań konkretyzujących obowiązek skarżącego i stanowi podstawę orzeczenia w zakresie zobowiązania do zwrotu. Odnośnie do kwestionowania uzasadnienia decyzji Prezydenta Sąd I instancji uznał, że zawiera ona niezbędne, przewidziane treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., elementy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. C. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji, która nie zawierała przewidzianego ww. przepisami uzasadnienia faktycznego ani prawnego, podczas gdy wada ta wiązała się z bezwzględną nieważnością decyzji organu I instancji, której to nieważności nie może sanować decyzja organu II instancji, wydana wskutek odwołania zawierającego zarzuty dotyczące nieważności; II. przepisów postępowania w postaci art. 77, 78 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) pominięcie faktu obliczenia przez organ należności bez uwzględnienia udokumentowanego faktu wszczęcia wobec skarżącego postępowania administracyjnego dopiero w dniu 18 maja 2023 r., co z kolei poskutkowało bezprawnością ustalenia przez organ obowiązku uiszczenia przez skarżącego opłaty za pobyt jego babki w domu pomocy społecznej, za pełen okres objęty zaskarżoną decyzją; 2) pominięcie faktu nieprawidłowego ustalenia (zawyżenia) przez organ wysokości dochodu skarżącego, mającego wpływ na wysokość ww. opłaty, mimo że w toku niniejszego postępowania przedstawił on dowody potwierdzające odmienny stan faktyczny w zakresie jego wynagrodzenia, których prawidłowe uwzględnienie powinno poskutkować przynajmniej stosownym obniżeniem żądanych kwot. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości obu decyzji, ewentualnie – o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zmianę obu decyzji w części dotyczącej wysokości należnej opłaty za pobyt babki skarżącego, J. W., w domu pomocy społecznej – w drodze obniżenia należności do kwoty odpowiadającej jego prawidłowo ustalonemu wynagrodzeniu. Ponadto skarżący zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Tytułem wstępu należy wskazać na wadliwie skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej, które w swych podstawach prawnych powołują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego będące podstawą orzekania przed organami administracji, nie wiążąc ich wprost z naruszeniem norm postępowania sądowego przez wojewódzki sąd administracyjny w toku sprawowanej kontroli. Tymczasem uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z naruszenia regulacji, zawartych w p.p.s.a. Sformułowane w kasacji zarzuty są powieleniem zarzutów skargi skierowanej do Sądu Wojewódzkiego. Mając na względzie istotę postępowania kasacyjnego zarzuty te należało potraktować jako kwestionujące brak właściwej kontroli zastosowania przez organy wskazanych przepisów k.p.a. Tym bardziej, że treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie pozwalała na dyskwalifikację wadliwie skonstruowanej skargi kasacyjnej. Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny kasacji stwierdzić należało, że wadliwy jest zawarty w niej zarzut niedochowania w postępowaniu administracyjnym wymogów z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. W istocie bowiem analiza kwestionowanych decyzji w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji słusznie uznał, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono stan faktyczny sprawy. Wzięto bowiem pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji ustalającej wysokość odpłatności wniesionej zastępczo przez Gminę Miasta R. za pobyt babki skarżącego w DPS w okresie od 7 marca 2022 r. do 31 maja 2022 r. na kwotę 11050,22 zł i zobowiązującej skarżącego – jako osobę na której ciążył obowiązek ponoszenia tych kosztów – do zwrotu ustalonej kwoty. W świetle unormowań powołanych jako podstawa prawna kontrolowanych decyzji, tj. art. 61 ust. 3 oraz art. 104 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się m.in. przez zstępnych osoby przebywającej w domu pomocy społecznej z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu, ustalonego w decyzji lub umowie, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 104 ust. 3 cyt. ustawy wysokość należności, o których mowa w ust. 1 (tj. z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń), podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z treści powyższych przepisów wynika, że warunkiem wydania decyzji ustalającej wysokość należności poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązującej do ich zwrotu jest istnienie w obrocie prawnym decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej oraz ustalenie okoliczności braku wywiązywania się osoby zobowiązanej z obowiązku ponoszenia opłat ustalonych taką decyzją. W rozpoznawanej sprawie odpłatność za pobyt babki skarżącego kasacyjnie w domu pomocy społecznej została ustalona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z 18 kwietnia 2023 r. W decyzji tej organ stwierdził, że skarżący jest osobą obowiązaną do wnoszenia opłat za pobyt babki w domu pomocy społecznej, ustalając za okres od 7 marca 2022 r. do 31 maja 2022 r. opłatę w łącznej kwocie 11050,22 zł. Nikt nie kwestionował ustaleń organów odnośnie braku uregulowania powyższej należności przez skarżącego, co w konsekwencji spowodowało zastępcze wniesienie opłaty przez Gminę. Skarżący (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) nie wystąpił o zwolnienie z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, odstąpienie od żądania takiego zwrotu, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie płatności na raty (art. 104 ust. 4 u.p.s.). Nie stawiając się zaś na wywiad środowiskowy uniemożliwił ewentualne wystąpienie z takim wnioskiem pracownikowi socjalnemu. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów, iż – w realiach rozpoznawanej sprawy – spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 3 w zw. z art.104 ust. 3 u.p.s. Nie był również zasadny zarzut dotyczący niedostatków uzasadnienia decyzji organu I instancji, gdyż nie stanowią one samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie może bowiem oznaczać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy zauważając niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji uzupełnił je poprzez zamieszczenie we własnej decyzji wyczerpujących wyjaśnień, tak w zakresie faktów jak i prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego (art. 138 k.p.a)., niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji mogły ulec naprawieniu w postępowaniu odwoławczym (tak NSA w wyroku z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1026/11). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.