I OSK 2194/22

Dnia 12 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/22 w sprawie ze skargi I.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu do akt 1. z urzędu prostuje oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku w zakresie nazwiska skarżącej wpisując w miejsce nazwiska: "M." nazwisko: M."; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., I SA/Wa 1356/22 oddalił skargę I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu do akt. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2022 r. o odmowie I. M. wglądu w akta nieruchomości położonej w W. przy ulicy T. [...], ozn. Hip. [...]. Organ wskazał, że wglądu do akt administracyjnych może domagać się wyłącznie osoba, która ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wniosek z jakim wystąpiła I. M. dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski". Przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym oraz podmiotom legitymującym się prawem rzeczowym do nieruchomości. Wnioskodawczyni wywodziła, że jest jedną ze spadkobierczyń S. B., co wynikało z postanowienia spadkowego. S. B. był z kolei synem R. B., któremu przysługiwał udział w 25/467 części w spółce pod nazwą: [...] nr [...] J. B. K., A.L., S. B., J. C., S. W. i Spółka. W aktach znajduje się zaświadczenie z lutego 1949 r. Sądu Grodzkiego w W. wskazujące, że tytuł prawny do nieruchomości [...] oznaczonej nr [...] uregulowany był na to właśnie [...]. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie wykazała stosownym dowodem następstwa prawnego S. B. po ojcu. Poza tym nie wykazała, czy w ww. spółce, w miejsce zmarłych członków wchodzili ich następcy prawni, czy też zostali oni spłaceni, jak to przewidywała umowa z dnia 30 kwietnia/19 maja 1911 r. W takiej sytuacji nie można stwierdzić czy wnioskodawczyni była spadkobierczynią przeddekretowego właściciela udziału w tej nieruchomości. Skoro zaś nie posiada przymiotu strony, to nie można jej udostępnić akt sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła I. M., zarzucając organom obu instancji bezkrytyczne przyjęcie tezy o nie wykazaniu następstwa prawnego po byłym właścicielu, a nadto uniemożliwienie wglądu w akta obecnie rozpoznawanej sprawy, czym naruszono zasadę czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącej wykazała ona, że jest następcą prawnym właściciela nieruchomości dekretowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., wskazał, że skarżąca przedstawiła zaświadczenie Sądu Grodzkiego z dnia 4 lutego 1949 r., z którego wynika, że właścicielem nieruchomości dekretowej było [...] nr [...] J. B. K., A. L., S.B., J.C., S.W. i Spółka. Nadto skarżąca wykazała, że jest spadkobiercą po S. B. synu R. B. Ponadto twierdzi, że S. B. jest spadkobiercą R. B., który był synem E. B. Natomiast z działu II wykazu hipotecznego urządzonego dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że R. B. przysługiwał udział w [...] nr [...] J. B. K., A. L., S.B., J.C., S. W. i Spółka, a z uczynionej w aktach hipotecznych wzmianki wynika, że toczy się postępowanie spadkowe po R. B. Sąd I instancji zauważył, że skarżąca nie przedstawiła postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po R.B., co wyklucza przyjęcie, że skarżąca - będąc spadkobierczynią S. B. – mogła wejść w miejsce R. B. Nadto Sąd I instancji dostrzegł, że skarżąca nie wykazała aby doszło do wejścia w prawa członka ww. [...] jej poprzednika prawnego, czy to ojca, czy też dziadka. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi oraz niedostrzeżenie, że organy obu instancji nie podjęły rozważań nad zarzutami i wnioskami skarżącej oraz nie dopełniły obowiązku odniesienia się do przedmiotu odwołania, a także przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji; b) art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 6 i art. 8 w zw. z art 15 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności przez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz przez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji i ograniczenie się jedynie do polemiki z zarzutami podniesionymi w skardze, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji; c) art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi oraz niedostrzeżenie, że skarżąca jako spadkobierca posiada interes prawny, a co za tym idzie jest stroną postępowania, zgodnie z art 28 k.p.a., co skutkowało uznaniem, iż skarżąca nie jest stroną postępowania i nie przysługuje jej prawo wglądu do akt nieruchomości, a w konsekwencji doprowadziło do utrzymania wadliwej decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia (winno być: "wyroku") w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że to strona postępowania administracyjnego ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (art. 73 § 1 k.p.a.). W badanej sprawie kontrowersja tyczy tego, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym tyczącym nieruchomości położonej w W. przy u. T. [...], oznaczonej dawnym nr hip. [...]. Organy obu instancji doszły do przekonania, że skarżącej taki status nie przysługuje. Konkluzję tę potwierdził Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Odnosząc się do powyższej kontrowersji należy zauważyć, iż przed wejściem w życie dekretu warszawskiego właścicielem przedmiotowej nieruchomości było "[...] nr [...] J.B. K., A. L., S. B., J. C., S. W. i Spółka". Umowę zawarcia owego "prywatnego stowarzyszenia" zawarto w 1911 r. i jego celem był zakup nieruchomości oznaczonej jako lwh. 5257, położonej w W. przy ul. T. i wybudowanie na tym gruncie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, m.in. za kredyt uzyskany od Warszawskiego Towarzystwa Kredytowego Miejskiego. Powyższe [...] nr [...], działające w formie spółki prawa cywilnego, w oparciu o postanowienia zawartej umowy, miało władze, w tym zarząd i władze rewizyjne, a umowa określała szczegółowe zasady funkcjonowania spółki. Umowa ta przewidywała m.in., że w razie śmierci któregokolwiek ze wspólników spółka nie przestawała istnieć, a za zgodą wspólników o większości udziałów istniała możliwość podstawienia w miejsce zmarłego wspólnika jego sukcesorów, lub spłaty sukcesorów w sposób wskazany w umowie spółki. Spółka została zawarta na 50 lat, tj. do dnia 13 maja 1961 r. Po upływie tego terminu umowa spółki mogła być przedłużona przez wspólników na kolejne pięćdziesiąt lat. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika także, że w 1949 r. ww. [...] nr [...] złożyło wniosek dekretowy, który zastał załatwiony odmownie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. Orzeczenie to pozostaje w obrocie prawnym. Z okoliczności sprawy wynika także, że począwszy od lat 90-tych ubiegłego wieku złożono dwa wnioski odszkodowawcze w związku z objęciem przedmiotowej nieruchomości przepisami dekretu warszawskiego. Wnioski te nie zostały dotychczas rozpoznane, przy czym wniosku takiego nie złożyła I. M. Wnioskodawczyni w dniu 30 listopada 2016 r. wniosła po raz pierwszy o wgląd w akta postępowania administracyjnego tyczącego ww. nieruchomości. Wniosek ten nie został formalnie rozpoznany, a organ po dniu jego złożenia załączył do akt sprawy różnego rodzaju dokumentu nadsyłane przez innych następców prawnych wspólników ww. [...]. I. M. ponowiła swój wniosek o wgląd do akt sprawy w dniu 24 maja 2021 r. Wówczas Prezydent [...] ww. postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. odmówił wnioskodawczyni wglądu do akt tyczących przedmiotowej nieruchomości. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. W postępowaniu tym wnioskodawczyni powołała się na postanowienie spadkowe stwierdzające, iż nabyła spadek po S. B., synu R. B. W ocenie organów i Sądu I instancji powyższe ustalenie jest niewystarczające aby uznać, że wnioskodawczyni ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym tyczącym przedmiotowej nieruchomości. Z konkluzją tą wypada się zgodzić. Z okoliczności badanej sprawy wynika bowiem, iż R. B. – ojciec S. B., po którym dziedziczy I. M., będąc wspólnikiem ww. [...] posiadał udział w przedmiotowej nieruchomości wynoszący 25/467. W aktach sprawy brak jest sądowego stwierdzenia praw do spadku po R. B., natomiast z zapisów dokonanych w dziale III lwh 5257, który został urządzony dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że R. B. zmarł przed 1920 r., a po jego śmierci przypadający mu udział w ww. [...] odziedziczyły w częściach równych jego dzieci: S. B., M.B. i S. B. Spadek po S. B. zmarłym 18 listopada 1967 r. w W. odziedziczyła jego żona Z. B. i wnuczka I.M. w częściach równych. Oceniając w takiej sytuacji faktycznej i prawnej przymiot strony postępowania, organy trafnie uznały, iż z zachowanej dokumentacji zaprezentowanej w toku niniejszego postępowania nie wynika aby I. M. była wspólnikiem ww. [...]. Co więcej, z okoliczności sprawy nie wynika nawet aby dzieci R. B. zostały wspólnikami tegoż [...]. Zawarta w 1911 r. umowa przewidywała w razie śmierci wspólnika wejście do spółki jego spadkobierców, ale za zgodą wspólników mających w spółce większość udziałów, lub pokrycie udziałów sukcesorów. Brak jest natomiast jakiejkolwiek zachowanej dokumentacji, która wskazywałaby na podjęte w tym zakresie działania udziałowców spółki. Także wnioskodawczyni nie powołuje się na to, że spadkobiercy R. B. zostali wspólnikami tegoż [...], w szczególności nie wskazuje, aby takim wspólnikiem był S. B. Z okoliczności sprawy można wyprowadzić wniosek, że udział R.B. w ww. [...] odziedziczyły jego dzieci, w tym S. B., ale wobec postanowień spółki nie oznaczało to automatycznego wejścia w prawa wspólnika ww. [...]. Należy także zaakcentować, że zgodnie z postanowieniami umowy, przedmiotowa spółka przestała istnieć w 1961 r., a brak jest dowodów wskazujących, że wspólnicy przedłużyli jej istnienie po tej dacie. W razie likwidacji spółki umowa z 1911 r. przewidywała sprzedaż nieruchomości przez licytację publiczną i podzielenie wylicytowanej kwoty pomiędzy wspólników, po potrąceniu długów i wydatków. Z zachowanych dokumentów nie wynikają jakiekolwiek informacje w tym zakresie. Ze szczątkowych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że [...] nie działało w zgodzie z zawartą umową i w 1930 r. podjęto działania w celu jego likwidacji. Nieznane są jednak wyniki tych działań. Analiza powyższych okoliczności potwierdza wniosek, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Formuła właścicielska, w jakiej nabyty został grunt, a następnie w jakiej funkcjonowała ww. nieruchomość do dnia wejścia w życie dekretu warszawskiego, nie pozwala uznać skarżącej za wspólnika ww. [...], któremu przynależy udział w prawie własności tej nieruchomości. Przepis art. 28 k.p.a. wskazuje bowiem, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro dotychczasowe postępowanie nie pozwoliło na ustalenie, że bezpośredni poprzednik prawny skarżącej pozostawał wspólnikiem ww. [...] i przysługiwał mu z tego tytułu udział w przedmiotowej nieruchomości, to nie sposób powiązać sytuacji, w jakiej znajduje się aktualnie skarżąca z jakimkolwiek prawnorzeczowym tytułem do przedmiotowej nieruchomości. Nietrafnie są w takiej sytuacji zarzuty kasacyjne naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Autor kasacji stawiając owe zarzuty, w zakresie niedostatecznego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego, nie wskazuje jednocześnie, jakie konkretne dowody zostały pominięte w dotychczasowym postępowaniu, a podważając one wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że wszystkie dostępne aktualnie dowody zostały rozważone w toku postępowania administracyjnego, kreując obraz sprawy, z którego wynika, że skarżąca nie potrafi wykazać tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, w takiej formule prawnej, która wynikała z umowy spółki zawartej w 1911 r., funkcjonującej do czasu wejścia w życie przepisów dekretu warszawskiego. O tym zaś, że powyższa formuła właścicielska funkcjonowała także po zakończeniu II wojny światowej najdobitniej świadczy fakt, iż to ww. [...] wystąpiło z wnioskiem dekretowym w 1949 r. W konsekwencji powyższych uwag nie można także potwierdzić zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych, w szczególności art. 6, art. 8 i art. 15 k.p.a., które podniesione zostały w związku z zarzucanym brakiem rzetelności i wnikliwości w ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Z kolei ustalenie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie pozwala potwierdzić zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. Przepis ten bowiem prawo wglądu w akta sprawy administracyjnej zastrzega wyłącznie dla strony postępowania. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w zaskarżonym wyroku w zakresie nazwiska skarżącej orzeczono na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. w ten sposób, że w miejsce nazwiska "M." wpisano "M.".