I OSK 2186/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2183/22 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2183/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. i w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doręczenie adresowanej do osoby fizycznej w miejscu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej korespondencji niezwiązanej z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą nie do rąk adresata, a osobie, która znajdowała się w lokalu, jest zgodne z przepisami procedury opisanej w Kodeksie postępowania administracyjnego i wywołuje skutki prawne, podczas gdy doręczenie korespondencji w miejscu pracy należało dokonać wyłącznie wobec adresata, tu Z. W., a doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 k.p.a. nie może mieć zastosowania do tego sposobu doręczenia korespondencji, do którego to naruszenia doszło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której Sąd I instancji naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, tj. nie ustalono, czy organ administracji poczynił kroki w celu potwierdzenia aktualnego miejsca zamieszkania skarżącej przed rzekomym dokonaniem doręczenia wypowiedzenia stawki procentowej opłaty rocznej i ustalenia nowej wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, czy w ogóle doszło do doręczenia ww. wypowiedzenia - skarżąca na etapie postępowania przed wydaniem decyzji organu I instancji kwestionowała tę okoliczność wskazując na brak oryginału zwrotnego poświadczenia odbioru oraz brak, mimo kwestionowania skuteczności takowej czynności, doręczenia go osobie – M. W., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem decyzji w trybie "art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a."; 3) art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 78 § 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości opłaty przekształceniowej w wysokości wyższej aniżeli opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a która w dacie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinna wynosić 2.412,91 PLN plus podatek VAT, a nie 7.238,24 PLN plus podatek VAT, bowiem nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w udziale związanym z lokalem nr [...] przy [...] z 1% na 3% - pismo z dnia 26 października 2018 r. nigdy nie zostało doręczone skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem decyzji w trybie "art. 145 § 1 pkt lit. a" p.p.s.a. Mając na uwadze ww. zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie według norm prawem przepisanych. Ponadto, skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Prezydent m.st. Warszawy z dnia 21 lipca 2021 r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (ustawa przekształceniowa). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Natomiast wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania ustalana jest na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), zgodnie z którym opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ustalana jest według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 72 ust. 3 u.g.n., wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. W związku z tym, że część oddanego gruntu mieszkalnego zostało oddane w użytkowanie wieczyste na inne cele, zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy, stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 3%. W rozpoznawanej sprawie wysokość opłaty w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r. wynosiła 7.238,74 zł. Przypomnieć należy, że w świetle art. 11 ust. 1 u.g.n. - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych, która jest właścicielem nieruchomości (w tym przypadku Prezydent m.st. Warszawy), zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty może wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania takiego wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.), zaś od orzeczenia kolegium przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, przed którym toczy się sprawa w drodze procesu cywilnego. Tym samym postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega w dwóch etapach, z których pierwszy prowadzony jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś drugi, jeśli do niego dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. Natomiast podstawa prawna i tryb ustalania/ zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zawarta była w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to regulacje zawarte w tej ustawie stanowią jedyną prawną drogę kwestionowania wysokości ustalonej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt II CSKP 2166/22 jednoznacznie stwierdził, że "Do zmiany wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste może dojść przez zaakceptowanie wypowiedzenia jej wysokości lub też przez administracyjną (postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym) kontrolę zasadności wypowiedzenia (art. 78-81 u.g.n.). Sąd nie może kontrolować zasadności wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej w innym postępowaniu niż postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. W art. 78 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. ustawodawca stwierdził, że w przypadku niezłożenia przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości obowiązuje nowa wysokość opłaty rocznej zaoferowana w wypowiedzeniu.". W konsekwencji należy wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy przekształceniowej z dnia 20 lipca 2018 r. nie można ustalać, ani zmieniać wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Podsumowując, sam fakt ustalenia w drodze decyzji rocznej opłaty przekształceniowej w żaden sposób nie jest związany z czynnościami dotyczącymi wypowiedzenia stawki procentowej i kwestionowania tegoż wypowiedzenia przez użytkownika wieczystego. Jak wynika z powyższego zestawienia przepisów ustawy, są to dwa odrębne postępowania. Przedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia w drodze decyzji rocznej opłaty przekształceniowej jest następstwem, a co za tym idzie potwierdzeniem (ustaleniem) opłaty przekształceniowej w oparciu o wysokość opłaty rocznej, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (1 stycznia 2019 r.), o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Z powyższych względów wszelkie argumenty (zarzuty) skarżącej, tj. kwestionowanie skuteczności samego wypowiedzenia i jego skutków, nie mogły być zatem brane pod uwagę przez organy w rozpoznawanej sprawie, której podstawę prawną stanowi ustawa przekształceniowa. W niniejszej sprawie, postępowanie aktualizacyjne nie zostało w ogóle przez skarżącą zainicjowane, ponieważ nie złożyła ona w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia stawki procentowej opłaty rocznej z dnia 26 października 2018 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, czego wymagał przepis art. 78 ust. 2 u.g.n. Słusznie więc uznały organy obu instancji, że w niniejszej sprawie w dniu przekształcenia obowiązywała zmieniona na skutek wspomnianego wypowiedzenia stawka procentowana wynosząca 3%. Skoro bowiem nie zainicjowano postępowania, w wyniku którego mogłaby zostać badana skuteczność dokonanego wypowiedzenia, należy przyjąć za słuszne stanowisko organów, że opłatą roczną (przekształceniowa) była opłata roczna wynikająca z ww. wypowiedzenia. Skutkiem powyższego brak jest możliwości badania zasadności dokonanego wypowiedzenia w aktualnie toczącym się postępowaniu, z tym stanowiskiem Sądu I instancji należy się w pełni zgodzić. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej to przede wszystkim należy zauważyć, że zostały one skonstruowane przy błędnym założeniu, że w niniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy przekształceniowej, można weryfikować wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a więc zagadnienia, które regulowane jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zarzucie sformułowanym w pkt 1 wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja narusza art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doręczenie adresowanej do osoby fizycznej w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej korespondencji nie do rąk adresata a osobie, która znajdowała się w lokalu jest skuteczne. Zarzut ten jest niezasadny. Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca nabyła przedmiotowy lokal, tj. lokal użytkowy nr [...] położony w budynku przy [...] w 2004 r. z przeznaczeniem na [...]. Wskazać również należy, że pod tym adresem skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w ramach [...], co potwierdzają ówczesne wpisy w CEIDG. Pismo z dnia 26 października 2018 r. o wypowiedzeniu dotychczasowej stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało odebrane we wskazanym lokalu i potwierdzony został jego odbiór przez M. W. w dniu 6 grudnia 2018 r. Zaznaczyć przy tym należy, że w ten sam sposób zostało odebrane drugie pismo z dnia 26 października 2018 r. dotyczące wypowiedzenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego lokalu garażowego w budynku przy [...], jego odbiór został potwierdzony przez M. W. w dniu 6 grudnia 2018 r., a także pismo z dnia 21 listopada 2018 r. dotyczące wypowiedzenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego lokalu garażowego w budynku przy [...] (nabytego na podstawie umowy w 2011 r.), którego odbiór został potwierdzony w dniu 10 grudnia 2018 r. przez M. W., nadto na tym zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajduje się jeszcze pieczątka o treści "[...]". Dodatkowo należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się również pismo z dnia 12 listopada 2013 r. zawierające wypowiedzenie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego dotyczące lokalu użytkowego [...] w budynku przy [...] wysłane na powyższy adres i odebrane w dniu 14 listopada 2013 r. przez A. M. (pracownik), a na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajduje się również pieczątka [...] o wskazanej wyżej treści. Prawidłowość doręczenia powyższych wypowiedzeń nie była kwestionowana przez skarżącą. Mając na uwadze powyższe okoliczności zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. jest niezasadny, albowiem wynika z niewłaściwej wykładni powołanego przepisu. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 645/17 z wykładni literalnej art. 42 § 1 k.p.a. wynika, iż doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata. Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie przypadki doręczenia właściwego, tj. bezpośrednio adresatowi pisma. Pozostałe przepisy działu I rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. Taki sposób doręczania pism przewidziany jest wyłącznie w odniesieniu do jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych (art. 45 k.p.a.). Ponadto z art. 43 k.p.a. wynika, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie zastępcze pism osobom fizycznym odnosi się więc tylko do przypadków doręczenia w mieszkaniu adresata, a nie w jego miejscu pracy. Przedstawiona wykładnia art. 42 § 1 k.p.a. dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA/Kr 129/98, postanowienie SN z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt III RN 115/02, OSNP 2004, nr 1, poz. 3, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2159/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s. 317, A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H.Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015 , s. 345). Z powyższych uwag wynika fundamentalna zasada, że doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy nie może nastąpić za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. Jednym słowem osoba upoważniona przez pracodawcę do odbioru pism adresowanych do pracodawcy nie może skutecznie odebrać pisma, które jest adresowane do pracownika. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem to skarżąca prowadząc [...] (pracodawca) upoważnia osobę pracującą w [...] do odbioru pism adresowanych do niej. Dlatego też, niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska, zgodnie z którym w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy przekształceniowej nie można badać i ustalać skuteczności wypowiedzenia stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, czyli zagadnienia uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomości, zarzut dotyczący naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. jest niezasadny. W konsekwencji niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 2 i w pkt 3. W pkt 2 zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. dotyczące niepoczynienia przez organ ustaleń co do miejsca zamieszkania skarżącej. Natomiast w pkt 3 zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej w związku z art. 78 § 1 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty przekształceniowej w wyżej stawce podczas gdy nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Odnosząc się do tego zarzutu należy jeszcze raz wskazać, że ani organ ani sądy administracyjne nie mogą kontrolować zasadności wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w innym postępowaniu niż postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu do sądu powszechnego od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, to w tym postępowaniu może nastąpić kontrola prawidłowości wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjne są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.