I OSK 2182/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 910/22 w sprawie ze skarg J. K. i E. K. oraz B. G. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 2 listopada 2022 r. znak: SKO.41/3690/GG/2022 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej scalenia działek oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 910/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I instancji", "WSA w Lublinie") w sprawie ze skarg J. K. i E. K. oraz B. G. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "Kolegium") z 2 listopada 2022 r., znak: SKO.41/3690/GG/2022 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej scalenia działek orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 15 kwietnia 2016 r., znak: SKO.41/4594/GG/2015 (pkt I sentencji wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz J. K. i E. K. (solidarnie) kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz B. G. i H. G. (solidarnie) kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. G. i H. G. (dalej: "Skarżący kasacyjnie") Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 1 oraz art. 2 ust. 3 w związku z art. 34 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (aktualnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 1223, ze zm.; dalej: "ustawa scaleniowa z 1982 r.") z tego powodu, iż utrzymanie w mocy stanu faktycznego i prawnego powstałego na skutek decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 10 października 1989 r., nr GG.7426/1/89 w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. (dalej: "decyzja scaleniowa z 1989 r.") w części dotyczącej części działek zabudowanych Skarżących i uczestników przeczy celowi scalenia, jakim jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie a także narusza prawo własności Skarżących kasacyjnie do działki [...]; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. przez błędne przyjęcie, iż objęta postępowaniem decyzja scaleniowa nie wpłynęła w żaden sposób na zabudowania znajdujące się na działce nr [...] będącej własnością Skarżących kasacyjnie gdy nowa granica ustalona w decyzji scaleniowej między działkami [...] i [...] przebiega w środku ściany szczytowej budynku na działce nr [...], natomiast grunty zabudowane, o jakich mowa w art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. oznaczają nie tylko grunty pod zabudowaniami, tj. grunty znajdujące się pod samymi budynkami ale i grunty stanowiące podwórza oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków; 3. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") przez ustalenie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa pomimo oczywistego naruszenia art. 2 ust 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. przez wydanie decyzji scaleniowej mimo braku wniosku Skarżących kasacyjnie co do działki siedliskowej, albowiem zdaniem WSA w Lublinie "formalny błąd organu scaleniowego nie miała żadnego wpływu na kwestię prawa własności Skarżącego, w tym należących do niego zabudowań na spornej działce", gdy faktycznie w wyniku objętej postępowaniem decyzji scaleniowej Skarżący kasacyjnie utracili dostęp do ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, który został wzniesiony w latach 60-tych jak też z utracili prawo własności do pasa gruntu znajdującego się wzdłuż tej ściany budynku; 4. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") przez przeprowadzenie w istocie nie uzupełniającego postępowania dowodowego ale postępowania dowodowego, które doprowadziło Sąd I instancji do błędnych ustaleń faktycznych, jakoby Skarżący wiedzieli o objęciu ich działki siedliskowej, obecnie nr [...], decyzją scaleniowa i nie wyrażali zastrzeżeń co do zmiany granicy, przy czym Skarżący kasacyjnie z uwagi na brak możliwości składania zeznań, powoływania świadków i opinii biegłych w toku postępowania przed Sądem I instancji nie mieli możliwości bronić swoich praw; 5. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.153 p.p.s.a przez sformułowanie w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji ocen prawnych , które pozostają w sprzeczności z poglądami wyrażonymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2012 r w sprawie sygn. akt OSK 837/11 jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2022 w sprawie sygn. akt I OSK 32/21 przez zbagatelizowanie braku wniosku Skarżących o objęcie decyzją scaleniowa ich działki siedliskowej jak też przez zbagatelizowanie zmiany linii granicy między działkami [...] i [...] przez wskazanie, iż Skarżący kasacyjnie nie utracili własności zabudowań, pomijając fakt, iż stracili dostęp do jednej ściany budynku mieszkalnego położnego na ich działce [...]. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. i E. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Nadto, wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesione zostały jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie są nietrafne. Ponadto należy podnieść, iż w orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – uchybił Sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia bowiem sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2096/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2021/12, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA). Ponadto w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA). Na wstępie należy wskazać, iż wnioskiem z 1 grudnia 2009 r. B. i H. G. zwrócili się do Wojewody Lubelskiego o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r. w części dotyczącej scalenia działek oznaczonych aktualnie numerami [...] i [...], ewentualnie o stwierdzenie, że decyzja została podjęta z naruszeniem prawa. Zatem przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2275/17, źródło CBOSA). Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14, źródło CBOSA). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, źródło CBOSA). Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17; 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/16; 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15; 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, źródło CBOSA). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15, źródło CBOSA). Ponadto w związku z przywoływanymi w petitum skargi kasacyjnej judykatami godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, źródło CBOSA). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21, źródło CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie wydano w niej cztery wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (przy czym pierwszy z nich został uchylony) oraz dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wiążącą Kolegium ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania tworzą w istocie wszystkie te orzeczenia (poza wyrokiem WSA w Lublinie z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 560/10, który został uchylony). W wyroku z dnia 24 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 837/11), Naczelny Sąd Administracyjny (uchylając wyrok WSA w Lublinie z 25 listopada 2010 r., oddalający skargę na decyzję Kolegium z 25 czerwca 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r.) wskazał właściwy sposób wykładni art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r., w następującym wywodzie: "W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ‘grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela’ (art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r.). Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. [...] przyjęcie przez sąd I instancji, iż wystarczającym warunkiem włączenia do scalenia gruntów zabudowanych był wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, nawet jeśli wniosku o włączenie gruntów zabudowanych do obszaru scalenia nie złożyli indywidualnie właściciele tych gruntów, w oczywisty sposób narusza art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. Wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia wystarczał jedynie, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, do wszczęcia postępowania scaleniowego, co nie przesądzało jeszcze, czy scaleniem objęte mają być grunty zabudowane. W niniejszej sprawie potwierdza to treść projektu ogólnego scalenia gruntów, gdzie na stronie 9 w punkcie IX odnoszącym się do terenów budowlanych zapisano, że w czasie realizacji projektu scalenia należy dokonać korekty siedlisk, jeśli właściciele wyrażą na to zgodę. Taka korekta możliwa była zatem tylko wtedy, gdy grunty zostały objęte scaleniem". Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "treść żądania w postaci stwierdzenia nieważności (decyzji scaleniowej z 1989 r.), wymaga ustalenia nie tylko tego, czy przy scaleniu doszło do oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r., ale też wymaga ustaleń, czy decyzja zawierająca tego typu uchybienie wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym". Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 15 listopada 2012 r. (II SA/Lu 855/12), uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium z 25 czerwca 2010 r. (oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z 20 maja 2010 r.) w sposób jednoznaczny i wiążący (art. 153 p.p.s.a.) przesądził o tym, że przy wydawaniu decyzji scaleniowej z 1989 r. doszło do oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1989 r., co wyrażono w następującym fragmencie uzasadnienia: "Bezsporny brak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przewidzianego w art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1989 r. wniosku H. G. nie pozwala więc na przyjęcie, że [decyzja scaleniowa z 1989 r.], obejmująca bez wymaganego przepisami ustawy wniosku grunt zabudowany, pozostaje w zgodzie z powołanym przepisem prawa. Przeciwnie, doszło w ten sposób do oczywistego naruszenia wymienionego przepisu, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku. Oparte na przeciwnym założeniu decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie zostały zatem wydane z naruszeniem prawa materialnego". WSA w Lublinie wskazał ponadto na konieczność dokonania przez Kolegium (i wyrażenia w uzasadnieniu decyzji) ustaleń, które odnosiłyby się do skutków społecznych i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i pozwalałyby na ocenę czy decyzja ta wywołała skutki, w świetle których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a zatem stał się prawomocny. W konsekwencji wyrażone w przytoczonym fragmencie uzasadnienia stanowisko stało się elementem oceny prawnej wiążącej w rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne kontrolujące ich działalność. Odstępstwo od tej oceny prawnej uzasadniałaby wyłącznie zmiana stanu prawnego, co w rozpoznawanej sprawie (w tym zakresie) nie miało miejsca. Wiążący charakter powyższej oceny potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kolejnym wydanym w sprawie, prawomocnym wyroku z dnia 16 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 912/16), wywodząc w końcowym fragmencie uzasadnienia: "O tym, że w tym zakresie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, przesądzają bowiem prawomocne wyroki wydane w sprawie: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 837/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 855/12". W kolejnym prawomocnym wyroku wydanym w rozpoznawanej sprawie, problem prawny determinujący istotę sporu dotyczył innego zagadnienia – właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie do orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r. (w związku ze zmianą ustawy scaleniowej z 1982 r., jaka miała miejsce w 2013 r.). W wyroku z dnia 11 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 1145/17) WSA w Lublinie jednoznacznie i prawomocnie przesądził kwestię właściwości Kolegium (zasadność tego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 32/21). Dodatkowo jednak Sąd zobowiązał Kolegium do wykonania wskazań zawartych w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 855/12) oraz z dnia 16 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 912/16), które – jak podkreślił Sąd – nadal pozostają aktualne. "W szczególności zatem organ rozważy, czy naruszenie prawa [decyzją scaleniową z 1989 r.] w odniesieniu do działek posiadających aktualne numery [...] i [...] miało charakter rażący i stanowisko swoje w tym względzie szczegółowo uzasadni kierując się zwłaszcza przedstawioną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w [wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 837/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 855/12]. W przypadku zaś ustalenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący ponownie oceni, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących) uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności". Zatem Sąd I instancji zasadnie wskazał, że z powyższego wynika, że kwestia oczywistości naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2013 r.), przez brak wniosku właściciela zabudowanej działki nr [...] (dawniej nr [...]) – H. G., została przesądzona w sposób prawomocny i nie może być ponownie oceniana przez sąd administracyjny, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 153 p.p.s.a. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 837/11 oraz w obydwu powoływanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 855/12 i sygn. akt II SA/Lu 912/16), obowiązkiem Kolegium, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy było dokonanie ustaleń i rozważań odnoszących się do skutków społecznych i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, celem wyrażenia oceny, czy decyzja scaleniowa z 1989 r. wywołała skutki, z powodu których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Te elementy, poza przesądzonym już prawomocnie oczywistym naruszeniem art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. miały dopełnić oceny, czy decyzja scaleniowa z 1989 r. (w spornym zakresie) rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taki był zakres wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania, determinujący działania Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jednakże należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ nie wykonał prawidłowo wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniach poprzednich wyroków NSA i WSA w Lublinie wydanych w tej sprawie, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia kluczowej przesłanki skutków decyzji scaleniowej z 1989 r. pod kątem wszystkich elementów tworzących pojęcie rażącego naruszenia prawa, jako wady kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji. Aby prawidłowo ocenić charakter naruszenia i skutki społeczno-gospodarcze wadliwej decyzji, trzeba wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności ratio legis przepisu, który w sposób oczywisty został naruszony. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji scaleniowej z 1989 r. art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. brzmiał następująco: "Grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie". Rato legis tego przepisu wynikało ze specyfiki gruntów zabudowanych w kontekście istoty postępowania scaleniowego, zmierzającego do nowego ukształtowania stosunków własnościowych na obszarze objętym scaleniem. Scalenie w sposób nieunikniony prowadzi do zmiany granic nieruchomości, a nawet do zmian areałów działek, będących przedmiotem własności uczestników scalenia. Zmiany te wymagają niekiedy dokonania dodatkowych rozliczeń rekompensujących utratę areałów. O ile w przypadku gruntów niezabudowanych, ich "wymienność" jest dość prosta, o tyle w przypadku gruntów zabudowanych, zmiany granic, zamiana działek, zmiany areałów, mogą wywołać dodatkowy problem – zabudowań na tym gruncie. Z tego względu scalenie może znacznie intensywniej ingerować w sferę własności właściciela gruntu zabudowanego, aniżeli w sferę własności właściciela gruntu niezabudowanego. Ta specyfika stała za przyjęciem rozwiązania prawnego wyrażonego w przywołanym przepisie ustawy scaleniowej z 1982 r. Objęcie scaleniem gruntu zabudowanego wymagało spełnienia warunku formalnego w postaci wniosku właściciela, przy czym w świetle ugruntowanego orzecznictwa wola właściciela w tym zakresie musiała być wyrażona w sposób jednoznaczny, a nie dorozumiany (zgoda na objęcie konkretnego zabudowanego gruntu). Ponadto, jeżeli efekty scalenia miały prowadzić do zmian własnościowych w zakresie gruntu pod zabudowaniami, konieczne było spełnienie alternatywnego warunku: zobowiązania się właściciela do rozbiórki lub przeniesienia zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia przezeń zgody, aby wartość zabudowań (które pozostałyby w tym samym miejscu) została rozliczona w gotówce bądź w innej formie. Jakkolwiek warunek formalny wniosku właściciela zawsze jest konieczny do spełnienia (w rozpoznawanej sprawie w sposób wiążący przesądzono, że H. G. takiego wniosku nie złożył), o tyle pozostałe warunki zależały w istocie od ustaleń scalenia: jeśli w wyniku scalenia nie doszło do zmian własnościowych w zakresie gruntów pod zabudowaniami, kwestia rozbiórki albo zgody właściciela na rozliczenie była oczywiście nieaktualna. W rozpoznawanej sprawie w zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia, że "z uwagi na charakter i wagę naruszonego przepisu art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej, jak też jego skutki polegające na zmianie zasięgu prawa własności działek (w wyniku scalenia zmianie uległ przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]) [decyzji] nie da się pogodzić z zasadą praworządności". W zasadnej ocenie Sądu I instancji, Kolegium nie rozważyło we właściwym kierunku skutków społeczno-gospodarczych decyzji scaleniowej z 1989 r. dla zabudowanej nieruchomości będącej własnością Państwa G. Zatem oceniając charakter naruszenia prawa oraz skutki społeczno-gospodarcze decyzji scaleniowej z 1989 r. w analizowanym zakresie należy zwrócić uwagę, że doszło do oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r., ale jedynie w elemencie formalnym – wymogu wniosku właściciela o objęcie scaleniem nieruchomości zabudowanej. W aspekcie wskazanych wyżej elementów materialnych – do żadnego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy nie doszło – decyzja scaleniowa w zakresie objętym sporem nie wpłynęła w żaden sposób na zabudowania znajdujące się na działce nr [...], będące własnością Skarżącego. O nieakceptowalnych skutkach decyzji można byłoby mówić gdyby scalenie, bez wniosku właściciela, doprowadziło do sytuacji, w której utraciłby zabudowania na swoim gruncie, bez własnej woli w postaci zobowiązania się do rozbiórki lub przeniesienia tych obiektów albo w postaci zgody na rozliczenie wartości traconych zabudowań w formie pieniężnej lub innej. Żadne takie skutki nie nastąpiły. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo odczytał wytyczne Sądu zawarte w orzeczeniach wydanych przedmiotowej sprawie co musiało skutkować uchyleniem decyzji Kolegium z 2 listopada 2022 r. oraz z 15 kwietnia 2016 r. Powyższa konstatacja skutkuje uznaniem, że nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż Organ błędnie uznał, że w objętym wnioskiem Skarżących G. zakresie decyzja scaleniowa z 1989 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Materiały znajdujące się w aktach scaleniowych dowodzą, że zmiana przebiegu granicy nastąpiła bez wiedzy i zgody Skarżących G. W szczególności w tomie VIII operatu technicznego mamy "Kartę uczestnika scalenia nr 408", dotycząca H. G. k. 26 tomu VIII), gdzie w pozycji 3, zatytułowanej: "Życzenia ogólne do projektu", w rubryce: "działka budowlana" znajduje się adnotacja: "dz. [...] przedłużyć do pierwszej drogi nowo-projektowanej" oraz dopisek ołówkiem: "chce 2 m od W." [chodzi o działkę nr [...] (po scaleniu nr [...]), położoną po przeciwnej stronie działki nr [...]]. Pozostałe adnotacje dotyczą gruntów gospodarstwa, a częściowo działek położonych w innym kompleksie scaleniowym. Pod powyższymi adnotacjami widnieje podpis H. G., z datą 14 grudnia 1988 r. Z dalszej części "Karty" wynika ponadto, że jedyne zastrzeżenie, jakie zgłosił H. G. dotyczyło działki nr [...] (chodziło o wyrównanie szerokości tej działki). Bezsprzecznie nie jest to działka, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Projekt scalenia gruntów został okazany na zebraniu uczestników scalenia, w dniu 30 sierpnia 1989 r. (akta postępowania scaleniowego, k. 83). H. G. został powołany (jako przedstawiciel wsi) na członka Komisji ds. rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia (protokół z zebrania ogólnego mieszkańców wsi B. z 6 września 1989 r. oraz postanowienie Naczelnika Gminy L. z 18 września 1989 r., akta postępowania scaleniowego, k. 81 i 84). Protokół posiedzenia Komisji wskazuje jednoznacznie, że jedyne zastrzeżenie złożone przez H. G. dotyczyło wspomnianej wyżej działki nr [...]. Zastrzeżenia nie uwzględniono (k. 103). Sąd I instancji zasadnie więc uznał, nie sposób w tej sytuacji uznać, że H. G. nie wiedział o tym, iż jego zabudowana działka nr [...] nie jest objęta scaleniem. Twierdzenie takie jest całkowicie sprzeczne z materiałem dowodowym. Pomimo oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. poprzez brak formalnego wniosku H. G. o objęcie scaleniem będącej jego własnością zabudowanej działki nr [...] (nr [...] po scaleniu), powyższe fakty, jednoznacznie świadczące o tym, że H. G. wiedział, iż działka ta jest objęta scaleniem, a także że projekt scalenia (z nowymi granicami) był okazany uczestnikom scalenia, a H. G. nie zgłaszał zastrzeżeń co do działki nr [...] (po scaleniu: nr [...]), wykluczają jednoznacznie możliwość uznania, że decyzja scaleniowa z 1989 r. w spornym zakresie wywołała skutki nieakceptowalne w państwie prawnym. Wręcz przeciwnie, okoliczności te wskazują, że formalny błąd organu prowadzącego postępowanie scaleniowe nie naruszył uprawnień H. G. do czynnego udziału w postępowaniu scaleniowym, ani nie miał żadnego wpływu na kwestię prawa własności Skarżącego, w tym należących do niego zabudowań na spornej działce. W tej sytuacji, pomimo oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. przez brak wniosku H. G. na objęcie scaleniem zabudowanej nieruchomości (działka nr [...] – przed scaleniem), decyzja ta nie wywołała nieakceptowalnych skutków prawnych w tym aspekcie, a zatem nie zostały spełnione wszystkie elementy kwalifikujące uchybienie organu jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji właściwym rozstrzygnięciem sprawy z wniosku Skarżących G. powinno być w takim przypadku odmowa stwierdzenia nieważności to tym samym nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Nietrafnie również podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 1 oraz art. 2 ust. 3 w związku z art. 34 pkt 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. Sąd I instancji właściwie odczytał ratio legis tych przepisów oceniając zarówno charakter naruszenia i skutki społeczno-gospodarcze wadliwej decyzji. Właściwie odczytał wskazania co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniach poprzednich wyroków NSA i WSA w Lublinie wydanych w tej sprawie i doszedł do zasadnego przekonania, iż doszło do oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r., ale jedynie w elemencie formalnym – wymogu wniosku właściciela o objęcie scaleniem nieruchomości zabudowanej. Natomiast decyzja scaleniowa w zakresie objętym sporem nie wpłynęła w żaden sposób na zabudowania znajdujące się na działce nr [...], będące własnością Skarżącego. Ponadto należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego ale dokonał właściwej oceny dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.