I OSK 2162/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2168/15 w sprawie ze skargi N.P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2168/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N.P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia oraz zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej kwotę 440,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskami z dnia [...], [...], [...] sierpnia 2014 r. N.P., D.K, P.G. i K.W. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o potwierdzenie na ich rzecz prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H.S. i J.S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP - w miejscowości [...], pow. [...] woj. [...]. Wnioski te złożone zostały w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. - o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 195), zwanej dalej ustawą zmieniającą. Wnioskodawcy podnieśli, że nie złożyli ich do dnia [...] grudnia 2008 r. bowiem H.S. w chwili wybuchu wojny miał miejsce zamieszkania w [...], a w [...] miał jedynie poboczne miejsce zamieszkania. Odnośnie zaś J.S. byli przekonani, że w momencie wybuchu wojny nie przebywała w ww. miejscowości, w związku z czym rekompensata im się nie należy. Jednocześnie każdy z wnioskodawców wnosił o zawieszenie postępowania, w celu zgromadzenia dokumentów niezbędnych do wykazania przysługującego im prawa. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda Małopolski odmówił potwierdzenia na rzecz wnioskodawców prawa do rekompensaty, jako powód wskazując nieprzedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie warunków z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem, warunkiem koniecznym uwzględnienia wniosku złożonego w zakreślonym w art. 2 ust. 1 ustawy terminie jest ustalenie, że wnioskodawca nie złożył go do 31 grudnia 2008 r., ponieważ dysponował dokumentami, z których wynikało, że mógł oczekiwać niekorzystnego rozstrzygnięcia, ze względu na niespełnienie przesłanki zamieszkiwania na dzień [...] września 1939 r. na dawnych kresach. Takich dowodów zaś wnioskodawcy nie przedłożyli mimo upływu 12 miesięcy od złożenia podania i wystosowanego wezwania do uzupełnienia w tym zakresie wniosków. W związku zaś informacją przekazaną przez pełnomocnika N.P., iż przed Wojewodą Mazowieckim zawisło już postępowanie w sprawie rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez małżonków S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zainicjowane przez M.R., organ wyjaśnił, że owo postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem złożonym w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania są wnioski złożone w trybie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Wobec tego nie znalazł przesłanek do zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego, o co wnosiły strony. Minister Skarbu Państwa zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, po rozpatrzeniu odwołania N.P. od powyższej decyzji, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Ministra, w okolicznościach faktycznych przedstawionych przez organ pierwszej instancji odmowa zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron narusza art. 98 § 1 k.p.a. Odwołując się do treści tego przepisu wskazywał, że odmowa zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron wymaga wykazania, iż zagrażałoby to interesowi społecznemu. To zaś zagrożenie musi być rzeczywiste a nie tylko potencjalne. Takiego natomiast Wojewoda nie wskazał. Zwracał przy tym uwagę, że strony w toku postępowania wnosiły o przedłużenie postępowania celem zebrania niezbędnych dokumentów. W tej zaś sytuacji nie można mówić, iż w sprawie zebrano materiał dowodowy dostateczny do ustalenia stanu faktycznego umożliwiający podjęcie decyzji. To z kolei doprowadziło go do konkluzji, że decyzja Wojewody wydana została z mającym wpływ na wynika sprawy naruszeniem art. 7, 8, 77 § oraz 98 k.p.a. W zaleceniach dla organu pierwszej instancji Minister wskazywał na konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku stron o zawieszenie postępowania w aspekcie przesłanek z art. 98 § 1 k.p.a. W dalszej zaś kolejności, po uzupełnieniu materiału dowodowego, zalecał dokonanie ustalenia czy wnioskodawcy wykazali, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że na ocenę spełniania przez współwłaścicieli pozostawionej nieruchomości wymogu zamieszkiwania na dzień [...] września 1939 r. miały wpływ zmiany dokonane ustawą z grudnia 2013 r. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa, w części dotyczącej jej uzasadnienia, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła N.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga jest zasadna. Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, iż co prawda rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu odwoławczego jest prawidłowe, to jednak jego motywy są błędne. Odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że za przyjęciem możliwości uchylenia jedynie części decyzji obejmującej jej uzasadnienie, zwłaszcza decyzji kasacyjnych (w sytuacji, gdy samo rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z prawem) przemawia z jednej strony konieczność wyeliminowania błędnych wskazań uzasadnienia, które - gdyby organ pierwszej instancji się do nich zastosował - mogłyby prowadzić do wadliwego prawnie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, z drugiej zaś wzgląd na zasadę szybkości postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewodę Małopolskiego podjęte zostało z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., regulujących przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego, co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., to jednak owego naruszenie upatrywać należy w innych niż podniesione przez organ odwoławczy aspektach. W konsekwencji inne niż wskazywane przez Ministra elementy stanu faktycznego sprawy winny być w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnione, aby można było w niej wydać odpowiadające prawu rozstrzygnięcie. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że dokumentów potwierdzających następstwo prawne po małżonkach S. inicjatorzy postępowania nie przedłożyli, a organ wojewódzki do uzupełnienia w tym względzie braków wniosku nie wzywał. Tymczasem to, czy są oni istotnie spadkobiercami ww. właścicieli, jak też ustalenie czy w tym gronie znajdowała się MR. (która zainicjowała już w 2008 r. w tożsamym przedmiocie postępowanie przez Wojewodą Mazowieckim), będzie determinowało ocenę, który z organów wojewódzkich będzie miejscowo właściwy do rozpoznania podań N.P., P.G, D.W. oraz K.W., a także samą ocenę charakteru owych podań, a więc czy stanowią one wnioski inicjujące odrębne postępowanie złożone na zasadzie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, czy też winny być traktowane jako pisma procesowe złożone w toku postępowania już zawisłego tyle, że zaadresowane do niewłaściwego miejscowo organu. Sąd pierwszej instancji nie podzielił bowiem poglądu prezentowanego przez Ministra, wedle którego złożenie w terminie określonym ustawą zabużańska wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego z uprawnionych nie skutkuje automatycznie wszczęciem postępowania względem pozostałych spadkobierców. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Skarbu Państwa, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w sytuacji, gdy została ona wydana prawidłowo zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że złożenie po wejściu w życie ustawy zabużańskiej wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego ze spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej odnosi, analogicznie do przepisów poprzednio obowiązujących, "automatyczny" skutek wobec pozostałych. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiła argumenty na poparcie swoich wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna okazała się być zasadną, aczkolwiek tylko jeden z podniesionych w niej zarzutów, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. okazał się trafny. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyeliminowanie przez sąd administracyjny części rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej uznać należy za dopuszczalne tylko w takiej sytuacji, w której pozostała część, z perspektywy przepisów normujących procedurę administracyjną, będzie nadawała się do wykonania oraz spełniać będzie wymogi formalne, przewidziane dla danego typu aktu w obowiązujących przepisach. W odniesieniu do decyzji administracyjnych przepisem tym jest art. 107 § 1 k.p.a. Regulacja ta enumeratywnie wymienia elementy decyzji administracyjnej, wśród nich wskazując uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6 cyt. przepisu). Uzasadnienie decyzji stanowi zaś nie tylko wypełnienie dyspozycji art. 9 k.p.a (zasady informowania stron postępowania) oraz art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) lecz również jest wyrazem ciągu operacji intelektualnych związanych z procesami wykładni przepisów i ich subsumpcji do zastanego stanu faktycznego i prawnego, który doprowadził organ do określonej konstatacji wyrażonej w rozstrzygnięciu. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, a w znaczeniu materialnym (w sferze kształtowania stosunku prawnego) rozstrzygnięcie i uzasadnienie tworzą komplementarną i nierozerwalną całość. Istotną wadą decyzji administracyjnej byłby zatem brak jej uzasadnienia (całości bądź też części), który uniemożliwiałby odczytanie intencji organu, a w przypadku decyzji kasatoryjnych – wskazówek co do dalszego postępowania. Żaden obowiązujący przepis, w tym zwłaszcza art. 107 k.p.a. nie pozwala na "zastąpienie" uzasadnienia decyzji (przy jednoczesnym braku uchylenia jej rozstrzygnięcia) rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku wydanego przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14; wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 299/09). W istocie bowiem, przyjmując punkt widzenia Sądu pierwszej instancji, należałoby dopuścić możliwość istnienia w obrocie prawnym "konstruktu" kształtującego materialny stosunek prawnoadministracyjny, składającego się z "samego" rozstrzygnięcia organu administracji (zawierającego, poza uzasadnieniem pozostałe elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.) oraz pozostającego z nim w nierozerwalnym związku orzeczenia sądu administracyjnego uzasadniającego to rozstrzygnięcie. Taki twór byłby jednak ze swej istoty ułomny i z punktu widzenia procedury administracyjnej obarczony wadą powodującą nieważność takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z mocy prawa. Czym innym jest natomiast uchylenie części uzasadnienia decyzji, o ile tylko da się ów uchylany fragment wyodrębnić z całości bez naruszenia poprawności konstrukcyjnej i logicznej reszty. Wówczas bowiem pozostaje w obrocie prawnym samo rozstrzygnięcie oraz te elementy uzasadniania, w oparciu o które możliwe jest nie tylko ustalenie intencji, przebiegu procesu wnioskowania oraz ustaleń faktycznych organu lecz również ewentualnych wskazówek co do dalszego postępowania. W świetle powyższego, użyty w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrot "uchyla je (...) w części" należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy tych elementów decyzji administracyjnej, które kształtują całość lub część materialnego stosunku prawnego konkretyzowanego tą decyzją, ewentualnie prezentują sposób wykładni przepisów, bądź też zawierają wskazówki co do dalszego postępowania. Jednocześnie odnotować trzeba, że w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2610/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04 – z aprobującą glosą J. Borkowskiego w: OSP z 2006 nr 2, poz. 15) oraz w piśmiennictwie (por. J. Turski: Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragment – ZNSA 2017 r. nr 1, str. 57 i nast. i powołana tam literatura) dopuszcza się możliwość uchylenia przez sąd wyłącznie uzasadnienia decyzji, jednakże tylko w takiej sytuacji, gdy cała argumentacja w nim zawarta nie mogła być uwzględniona – co jak można wyczytać z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska, z opisanych wyżej powodów. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przepisy ustawy zabużańskiej, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy w niniejszej sprawie, nie wymagają, aby do dnia 31 grudnia 2008 r. koniecznie każda z potencjalnie uprawnionych osób (będąca spadkobiercą byłego właściciela pozostawionych nieruchomości) wystąpiła ze stosownym wnioskiem. Stanowisko takie znajduje swoje oparcie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, podjętej już po wydaniu wyroku. W uchwale tej wprost wskazano, że zainicjowanie sprawy przez jedną uprawnioną osobę ma również konsekwencje prawne dla pozostałych, nawet nieujawnionych sukcesorów. Prawo do rekompensaty ma charakter jednolity, a zatem niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji poszczególnych spadkobierców. Co prawda upływ czasu i rozproszenie geograficzne może utrudniać odnalezienie wszystkich potomków byłych właścicieli mienia zabużańskiego, ale nie usprawiedliwia to pominięcia ich roszczeń. Organ administracji powinien wobec tego z urzędu ustalić, komu przysługuje prawo strony oraz zadbać o to, aby każda z nich została zawiadomiona. Osoba uprawniona powinna następnie wyrazić indywidualną wolę uczestnictwa w postępowaniu. W innym przypadku nie będzie mogła liczyć na swoją część odszkodowania. Z tej perspektywy wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niewątpliwie trafny, jednakże z przyczyn formalnych, zaskarżone orzeczenie nie mogło ostać się w obrocie prawnym. Powyższe rozważania muszą też prowadzić do wniosku, że sprawa winna być ponownie rozpoznana przez organ pierwszej instancji. Organ ten będzie miał bowiem na uwadze konsekwencje wynikające z powołanej wyżej uchwały NSA w sprawie I OPS 3/17. W szczególności organ ustali, na jakim etapie znajduje się postępowanie z wniosku M.R., upewni się, czy dotyczy ono tego samego przedmiotu i w zależności od tych ustaleń oceni swoją właściwość i podejmie dalsze działania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Sąd odstąpił przy tym na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. od orzekania o zwrocie kosztów postępowania, albowiem uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło wyłącznie z przyczyn, za które strona skarżąca nie powinna ponosić konsekwencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl