I OSK 2161/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 389/21 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 28 grudnia 2020 r. nr KO.411.1837.2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku nie przyznało S. P. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 29 czerwca 2020 r. do 5 października 2020 r.; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz S. P. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 389/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 28 grudnia 2020 r. nr KO.411.1837.2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ów został zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 20 października 2020 r. nr GOPS.5233.387.2020 (dalej decyzja z 20 października 2020 r.), wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy Brzuze (dalej Wójt) odmówił S.P. (dalej skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na niepełnosprawną w stopniu znacznym matkę D.B. wskazując, że w sprawie nie było ustawowych podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia, z uwagi na regulację zawartą w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt "2" [winno być "1 lit. b"] ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych lub uśr). Skarżąca wniosła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji z 20 października 2020 r. w całości i orzeczenia co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b uśr bez uwzględnienia, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10. 2014 r. K 38/13 (dalej wyrok K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Po rozparzenia wniesionego odwołania, decyzją z 28 grudnia 2020 r. nr KO.411.1837.2020 (dalej decyzja z 28 grudnia 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku (dalej Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną D.B. na stałe od 6 października 2020 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 1534,90 zł; od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 1830 zł miesięcznie; a od 1 stycznia 2021 r. w kwocie 1971 zł miesięcznie. Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta o istnieniu w sprawie podstawy do odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o to, że skarżącej przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Ta przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia - okoliczność przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, na dzień orzekania przez Kolegium nie jest aktualna, gdyż decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona decyzją Wójta Gminy Brzuze z 6 października 2020 r. nr GOPS.5231.188.2020 (dalej decyzja z 6 października 2020 r.). W związku z tym, że skarżąca na dzień wydania decyzji przez SKO nie jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego, decyzję I instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego należało uchylić i przyznać stronie wnioskowane świadczenie od 6 października 2020 r., tj. od dnia spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaskarżyła decyzję z 28 grudnia 2020 r. w części, w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 5 października 2020 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie wnioskowanego świadczenia za okres od dnia 1 czerwca 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2. art. 27 ust. 5 uśr przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienianych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w sprawie miało miejsce. Skarżąca podkreśliła, że w złożonym wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, jak stwierdziła, dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr i wobec tego nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego został wyrażony już w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; nie do przyjęcia jest sytuacja otrzymywania świadczenia mniej korzystnego mimo możliwości dokonania wyboru świadczenia i złożenia przez stronę oświadczenia, że wybiera świadczenie bardziej korzystne tj. świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że wobec prawa skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była ona uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 389/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istotę sporu w sprawie, w następstwie decyzji reformatoryjnej Kolegium, stanowiła wyłącznie kwestia daty początkowej, od której należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca zakwestionowała legalność przyznania jej przez Kolegium wnioskowanego świadczenia od daty wygaśnięcia (skonsumowania) decyzji ustalającej dla strony prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - od dnia 6 października 2020 r., domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. od dnia 1 czerwca 2020 r. Odnośnie wskazanej przez Wójta przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opartej na treści art. 17 ust. 5 pkt "2 lit. a" [winno być "1 lit. b"] uśr, Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zaistniały podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt "2" [winno być "1"] lit. b uśr. Sąd uznał stanowisko Kolegium za prawidłowe i przyjął wraz z argumentacją jako swoje. Jednocześnie w sprawie nie budziło wątpliwości spełnienie warunków koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 uśr. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a więc za okres, w którym obowiązywała decyzja z dnia 28 listopada 2019 r. [nr GOPS.5231.508.2019, dalej decyzja z 28 listopada 2019 r.] ustalająca na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 października 2020 r. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W myśl art. 27 ust. 5 uśr, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. 25 czerwca 2020 r., pobierała ona na mocy decyzji Wójta Gminy Brzuze z 28 listopada 2019 r. specjalny zasiłku opiekuńczy, przyznany na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 października 2020 r. Nie ulega wątpliwości, że art. 24 ust. 2 uśr stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Co do zasady więc wniosek skarżącej złożony w dniu 25 czerwca 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 czerwca 2020 r., na co powołuje się skarżąca w złożonej skardze. Stan taki nie mógł mieć jednak miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Nie można pominąć, że okoliczności faktyczne i prawne w niniejszej sprawy wymusiły zastosowanie przez Kolegium w pierwszej kolejności ograniczenia ustawowego wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała negatywna przesłanka do przyznania pomocy w żądanym zakresie, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowi o tym wprost art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Ustawodawca przewidział sytuację dotyczącą zbiegu tych świadczeń w art. 27 ust. 5 uśr, dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich. Z treści przywołanych unormowań wynika, że nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr. Wykładnia systemowa ww. przepisów jest jasna i jednoznaczna w treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca miała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozwala na przyznanie świadczenia nowo wybranego w miejsce poprzednio pobieranego świadczenia. Ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 uśr należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 uśr, mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku, a zatem spełnienia przesłanek materialnoprawnych. Art. 24 ust. 2 uśr odnosi się do okoliczności formalnoprawnych, a nie materialnoprawnych. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, przez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji (uchylenie, zmiana) lub jego całkowite wykonanie (skonsumowanie). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji ze swej istoty wywołuje skutki na przyszłość (ex nunc). Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Dopiero zniesienie w formie prawnej negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca przewidział w art. 27 ust. 5 uśr, możliwość swobodnego wyboru jednego z wymienionych w nim świadczeń. Organ w sprawach przyznania świadczeń rodzinnych nie działa z urzędu, lecz wyłącznie na wniosek strony. W sprawie skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła dnia 25 czerwca 2020 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wnosząc jednocześnie w przypadku wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z dniem jej wydania, o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Do wniosku załączono oświadczenie skarżącej, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ona z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Materialnoprawna przeszkoda do przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr przestała istnieć w obrocie prawnym od momentu, w którym uchylona została decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. W sytuacji jednoznacznej i wyraźnej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę, która ma jednocześnie ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, niemożliwym było wcześniejsze przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego bez złożenia skutecznego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego wymagało bezwzględnie wyraźnej i nie budzącej wątpliwości zgody skarżącej, co nastąpiło dopiero w oświadczeniu skarżącej z 1 października 2020 r. (k. 9 akt administracyjnych) zawierającego wolę rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 października 2020 r. Dopóki w przedmiotowej sprawie istniała w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, dopóty niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanie jej tego świadczenia na okres w którym skarżąca, jako podmiot uprawniony, pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Ograniczenia ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr we wskazanych wyższej okolicznościach faktycznych sprawy ustały dopiero z chwilą uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Osoba, która spełnia warunki z art. 17 ust. 1 uśr do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, winna móc zgodnie z art. 27 ust. 5 uśr dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, niemniej wybór ten nie może zostać urzeczywistniony w sposób naruszający przepisy prawa. Konsekwencją dokonania tego wyboru nie może być zaistnienie sytuacji, w której osoba otrzymywałaby dwa świadczeń za ten sam okres. Dlatego koniecznym warunkiem do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest usunięcie w sposób zgodny z prawem przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, co wymaga podjęcia skutecznych działań przez osobę zainteresowaną i współdziałania w tym zakresie z organem. Wobec powyższego, podkreślając że art. 24 ust. 2 uśr ma zastosowanie w sytuacji spełnienia w miesiącu złożenia wniosku przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku stwierdzić należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, ustala się począwszy od miesiąca, w którym nie będzie istniała przeszkoda materialnoprawna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr (stanowisko NSA na tle spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobą mającym ustalone prawo do emerytury wyrażone np. w wyrokach z: 15.12.2020 r. I OSK 1983/20; 17.12.2020 r. I OSK 2010/20, cbosa). Organ II instancji w zaskarżonej decyzji reforma[tor]yjnej prawidłowo przyznał świadczenie pielęgnacyjne począwszy od 6 października 2020 r., gdyż skarżąca dopiero od tego momentu spełniła przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącą wnioskowanego świadczenia (k. 11, 22-25v akt II SA/Bd 389/21). Skargę kasacyjną wywiodła S.P., reprezentowana przez adw. M.Z., zaskarżając wyrok II SA/Bd 389/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów poniesionych przed sądem I instancji; rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 1 ppsa; k. 30-31v, 37 akt II SA/Bd 389/21). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy konieczne jest dekodowanie normy prawnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 uśr. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: [...] b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego [...] (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dla uniknięcia zbiegu świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Taka interpretacja uwzględnia art. 27 ust. 5 uśr, który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiada zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (wyroki NSA z: 21.2.22018 r. I OSK 2758/17; 13.4.2018 r. I OSK 82/18). Wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia (in casu specjalnego zasiłku opiekuńczego) przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W przypadku zrzeczenia się przez stronę prawa do zasiłku dla opiekuna i wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne strona w okresie oczekiwania na rozpatrzenie jej wniosku zostałaby także pozbawiona środków utrzymania, nie mając gwarancji co do uzyskania nowego świadczenia (wyrok NSA z 13.7.2018 r. I OSK 235/18). Kluczowe dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest wykładnia oświadczeń woli skarżącej, zawartych w oświadczeniu wnioskodawcy z 25 czerwca 2020 r. i wniosku z 25 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz w oświadczeniu wnioskodawcy z 1 października 2020 r. (k. 9- s. 1-5 wniosku, k. 12; 9 akt administracyjnych). W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej - w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym. Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie (w tym w oświadczeniu wnioskodawcy z 25 czerwca 2020 r. złożonym organowi I instancji wraz z wnioskiem z 25 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w którym to wniosku na s. 5 w części III w punkcie 2 wnioskodawczyni wprost przywoła "Do wniosku dołączam następujące dokumenty: 1) [...], 2) [...] oświadczenie o rezygnacji z zasiłku [...]" (k. 9, 12 akt administracyjnych). W oświadczeniu wnioskodawcy skarżąca wprost oświadczyła: "Ja niżej podpisany S.P., PESL: [...] oświadczam iż na podstawie art. 27 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 28.11.2019 r. nr GOPS.5231.508.2019 S.P." (k. 12 akt administracyjnych), ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r. III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 - dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób. Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. [...] Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego. Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący. Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie, ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 588-591 uw. 5). Wykładnia oświadczenia woli, zawartego we wniosku z 25 czerwca 2020 r. (k. 12 akt administracyjnych) prowadzi do wniosku, że skarżąca wniosła o przyznanie jej w miesiącu czerwcu 2020 r., w którym złożyła ów wniosek, świadczenia pielęgnacyjnego, z równoczesnym uchyleniem decyzji, którą przyznano jej uprzednio specjalny zasiłek opiekuńczy. Zamiar skarżącej we wniosku z 25 czerwca 2020 r. był jednoznaczny i w żadnym razie nie zachodziły podstawy do przyjęcia, że celem skarżącej było kumulatywne pobieranie obu tych świadczeń skoro wnioskowała o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek specjalny dla opiekuna. Już w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona dokonała stosownego wyboru zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ust. 5 uśr i dała temu w sposób jasny wyraz. Za rezultatem wykładni oświadczenia woli skarżącej zawartego we wniosku z 25 czerwca 2020 r. i w oświadczeniu wnioskodawcy z 25 czerwca 2020 r. jako skutecznego dokonania wyboru świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr przemawia treść obu tych dokumentów (w tym wprost wskazanie we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego załączonego do wniosku oświadczenia wnioskodawcy (k. 9, 12 akt administracyjnych), które przy starannej wykładni adresata winny były doprowadzić do przyjęcia tego samego znaczenia oświadczenia woli - do uznania przez Wójta, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia (art. 65 § 1 i 2 kc). Do takiego samego rezultatu prowadzi ustalenie sensu oświadczenia woli prowadzi ustalenie na podstawie przypisania normatywnego (uzasadnienie uchwały III CZP 66/95; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 uśr). W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Nadrzędnym celem art. 27 ust. 5 uśr, ustalonego w obecnym brzmieniu w 2017 r., jest uniemożliwienie kumulacji świadczeń, które przysługują uprawnionemu z powodu braku aktywności zawodowej spowodowanej koniecznością opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny (uzasadnienie do rządowego projektu ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin - druk sejm. VIII/1625). Osoba uprawniona do przyznania świadczeń ma prawo do wyboru najkorzystniejszego z nich. Samo złożenie wniosku o przyznanie innego świadczenia winno być przez organ traktowane jako chęć skorzystania z prawa wyboru (wyroki NSA z: 29.4.2019 r. I OSK 300/19, Lex 2677670; 10.12.2019 r. I OSK 200/19, Lex 2768263; wyroki WSA w: Gdańsku z 7.11.2019 r. III SA/Gd 559/19, Lex 2739333; Opolu z 10.5.2018 r. II SA/Op 138/18, Lex 2493195). Właściwy organ administracji, jak wskazują sądy administracyjne, nie może czynić stronie żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego. Winien natomiast sam podjąć czynności, by strona miała prawo z wyboru skorzystać (wyroki WSA w: Krakowie z 10.6.2020 r. III SA/Kr 504/20, Lex 3012172; Gdańsku z: 4.6.2020 r. III SA/Gd 447/20, Lex 3017882 i 14.5.2020 r. III SA/Gd 410/20, Lex 2983922; Lublinie z 6.05.2020 r. II SA/Lu 199/20, Lex 2987202). Nie jest jednocześnie konieczne dla zagwarantowania wyboru, by uprawniony musiał zrezygnować z przyznanego wcześniej świadczenia przed wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu mu świadczenia korzystniejszego. Wprowadzałoby to niepożądany stan niepewności dla strony, która musiałaby zrezygnować z otrzymywanego świadczenia zanim otrzyma zapewnienie o przyznaniu jej świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 kpa, organ administracji jest obowiązany w pierwszej kolejności sprawdzić, czy strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia korzystniejszego. Dopiero wówczas może poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie wcześniej otrzymanego świadczenia (wyrok NSA z 13.7.2018 r. I OSK 235/18, Lex 2531523. W stanie faktycznym przedmiotowego orzeczenia sąd pierwszej instancji wskazał organom administracyjnym na możliwość zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia korzystniejszego, do czasu wyeliminowania przeszkody do jego przyznania, jaką była decyzja o otrzymywanym już zasiłku. Wskazano na możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia korzystniejszego i uchylenia świadczenia otrzymywanego dotychczas, nawet poprzez rozstrzygnięcie w jednej decyzji administracyjnej). Już samo złożenie wniosku o kolejne świadczenie winno być w sposób dorozumiany traktowane przez organ jako chęć skorzystania przez stronę z prawa wyboru. Przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego nie jest sytuacją nieodwracalną, a w świetle art. 27 ust. 5 uśr wybór dokonany przez uprawnionego jest podstawą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o wcześniej przyznanym świadczeniu (wyrok WSA w Gdańsku z 7.11.2019 r. III SA/Gd 559/19, Lex 2739333; wszystkie ww. wyroki aprobowane przez A. Główczewską w: red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 647-649, w przypisach 118-122; uw. 8 do art. 27). Art. 27 ust. 5 uśr stanowi o "wyborze" przez stronę świadczenia, a zatem nie nakłada nawet na stronę obowiązku by składała formalny, odrębny wniosek o uchylenie decyzji uprzednio przyznającej inne, konkurencyjne świadczenie, co do którego wykluczona jest kumulacja. Samo wskazanie przez stronę na świadczenie, które chce otrzymywać zgodnie ze swoją wolą oznacza zarazem rezygnację ze świadczenia dotychczas pobieranego. Dopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 uśr wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (wyroki NSA z: 3.1.2013 r. I OSK 1129/12; 1.4.2014 r. I OSK 980/13; 4.8.2017 r. I OSK 2257/16; 22.2.2021 r. I OSK 2508/20; 28.10.2021 r. I OSK 729/21; 25.11.2021 r. I OSK 1004/20; 28.3.2022 r. I OSK 894/21, cbosa). W wyroku z 17.4.2014 r. I OSK 989/13 NSA trafnie wskazał, że deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP 2008/5/s. 47 i n.; wyrok Sądu Najwyższego z 19.2.2009 r. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z: 28.10.2009 r. II GSK 153/09; 3.1.2013 r. I OSK 1129/12; A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151; wyrok NSA z 28.3.2022 r. I OSK 894/21). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ów w pełni aprobuje. Zamiana specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne, na skutek postawy organu I instancji czyni koniecznym rozliczenie obu świadczeń ustalonych za ten sam okres (od 29 czerwca 2020 r. - gdy wniosek wpłynął do Wójta - do 5 października 2020 r. - dzień poprzedzający wydanie decyzji z 6 października 2020 r. - k. 7 akt administracyjnych), z których jedno już zostało wypłacone, a właściwy organ winien tego dokonać przez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacony stronie specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od 29 czerwca 2020 r. do 5 października 2020 r. przez wypłacenie skarżącej różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku dla opiekuna (wyroki WSA w: Opolu z 20.9.2018 r. II SA/Op 302/18; Poznaniu z 11.4.2019 r. II SA/Po 158/19). Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę w całości, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Bd 389/21 w całości i rozpoznał skargę. Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730), należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zaskarżoną decyzję uchylić w części, w której Samorządowe Kolegium we Włocławku nie przyznało skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 29 czerwca 2020 r. do 5 października 2020 r. W pozostałej części skargę należało oddalić (art. 151 ppsa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, zważywszy, że wolą ustawodawcy to nie organ a wyłącznie skarżąca jest w świetle art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr uprawniona do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń i dokonała tego skutecznie wnioskiem z 25 czerwca 2020 r. i oświadczeniem wnioskodawcy z 25 czerwca 2020 r. w sposób wiążący dla organów, organ odwoławczy rozstrzygnie decyzją w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 29 czerwca 2020 r. do 5 października 2020 r. Decyzja Wójta Gminy Brzuze z 6 października 2020 r. nr GOPS.5231.188.2020 i wykonanie decyzji z 28 listopada 2019 r. nr GOPS.5231.508.2019, w tej części, w której wypłacono skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od 29 czerwca 2020 r. do 5 października 2020 r., będą miały tylko takie znaczenie, że właściwy organ wypłaci skarżącej jedynie różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku I OSK 2161/21 (art. 153 ppsa). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2, i art. 200 ppsa w zw. z i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm., dalej rozporządzenie), uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za II instancję (240 zł) i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za I instancję (480 zł).