I OSK 2157/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 184/17 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 184/17 - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. D.., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: (cyt.:) "1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy –prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi/tekst jednolity z 2017 r. poz. 1369 ze zmianami/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r. poz. 541) i przyjęcie stanowiska Starosty [...] wyrażonego w decyzji z dnia [...].12.2916 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii ABCDE - w związku z naruszeniem zasad ruchu drogowego i przekroczeniem 24 punktów karnych i przyjęcie obligatoryjności wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i w konsekwencji zatrzymanie prawa jazdy w tym wypadu obligatoryjność podjęcia czynności w tym zakresie przez Starostę, nie zachodzi. Pomimo prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia 23 czerwca 2016 r. obligatoryjność wpisu do ewidencji kierowców - WSA powinien był zastosować wykładnię celowościowa i ratio legis ustawy z dnia 20 czerwca 2015 r. Wskazany przepis ma na celu ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skarżący nie jest jednak sprawcą naruszenia przepisów ruchu drogowego. 2. Na podstawie art. 174 par 1 pkt 2 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania poprzez oddalenie złożonych na rozprawie w dniu 25 maja 2105 r. wniosków dowodowych to miało wpływ na wynik sprawy, 3. Na podstawie art. 174 par 1 pkt 2 ustawy - prawo o postępowaniu przed sadami administr0cyjnymi/tekst jednolity z2017 r. poz. 1369 z późniejszymi zmianami/ poprzez oddalenie wniosku zo zawieszenie postępowania do czasy prawomocnego rozstrzygnięcie sprawy na skutek złożonego wniosku do Prokuratora Generalnego RP o wniesienie skargi kasacyjnej zmierzającej do uchylenie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2016 r. sygnatura akt: [...] stanowiącego podstawę do ostatecznego wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. - a to miało wpływ na wynik sprawy." Uwzględniając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjne wniósł: (cyt.:) "1/o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającą go decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3/ o zawieszenie postępowania sadowego do czasu wydania prawomocnego wyroku sadowego w sprawie ze skargi Prokuratora Generalnego RP do Sądu Najwyższego o kasację prawomocnego wyroku Sadu Rejonowego z dnia 23 czerwca 2016. sygn. akt: [...]." Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Postanowieniem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2157/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek J. D. o zawieszenie postępowania. Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego – radca prawny J. B. wnosił o odroczenie rozprawy wyznaczonej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na dzień 19 czerwca 2019 r., podnosząc, że jeszcze w miesiącu marcu 2019 r. zaplanował m. in. w w/w terminie urlop a jego mocodawca nie wyraził zgody na udzielenie substytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przypomnieć na wstępie należy, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy kat. ABCDE w związku z naruszeniem przez J. D. zasad ruchu drogowego i przekroczenie 24 punktów karnych. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw oraz art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, Kolegium wskazało, że przepisy te mają charakter obligatoryjny, a zatem w przypadku wystąpienia określonych w nich okoliczności, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. W niniejszym przypadku strona popełniła w okresie od 9 do 18 grudnia 2015 r. naruszenia, za które zostało jej przypisane 29 punktów karnych. Naruszenie przepisów ruchu drogowego, za które kierowca uzyskał więcej niż 24 punkty karne, jest zaś równoznaczne z uznaniem, że nie posiada on odpowiednich kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a tym samym, że stwarza zagrożenie dla innych użytkowników dróg. Dlatego ustawodawca nałożył na organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami, obowiązek zatrzymania prawa jazdy. Kolegium zwróciło również uwagę, że kwestionowany przez skarżącego wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt [...], uznający go za winnego popełnienia zarzuconych mu wykroczeń, jest prawomocny i wykonalny. Na podstawie tego orzeczenia dokonano następnie ostatecznych wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Tym samym, wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 27 września 2016 r. o skierowanie J. [...] na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień oraz na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu był zasadny. Organ stwierdził ponadto, że okoliczności podnoszone w odwołaniu były przede wszystkim wyrazem niezadowolenia strony z postępowania funkcjonariuszy Policji, przeprowadzających kontrolę drogową oraz czynności zmierzające do skierowania wniosku o ukaranie i nosząc, w istocie rzeczy, znamiona skargi na działanie tych funkcjonariuszy. W rezultacie zatem, Kolegium stwierdziło, że nie było ono organem właściwym do rozpoznania tego rodzaju skargi jak i nie było powołane do oceny wspomnianego wyżej wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r. Tego rodzaju stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który - oddalając skargę J. D. na powyższą decyzję – podzielił, dokonaną przez organy obu instancji wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Sąd Wojewódzki wyjaśnił bowiem, że decyzja wydawana na podstawie ww. przepisu ma charakter decyzji związane. Oznaczało to więc, iż jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, to nie ma swobody decyzyjne a obowiązany jest wydać przewidziane prawem rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie oznaczało to zatem, że jeżeli kierowca przekroczył liczbę 24 punktów karnych naliczonych za naruszenie przepisów ruchu drogowego to starosta jest obowiązany wydać - na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji – decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Istotne tez jest przy tym to, że w toku tego rodzaju postępowania organ administracji nie jest uprawniony do badania skuteczności wpisów dokonanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W związku z powyższym – jak wywodził Sąd I instancji - skoro z treści wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 27 września 2016 r. (uzupełnionego pismem Zastępcy Naczelnika WRD KWP w [...] z 16 listopada 2016 r.) wynikało, że skarżący - jako kierowca - przekroczył w okresie od 9 do 18 grudnia 2015 r. liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego to Starosta [...] informacje tę musiał przyjąć za fakt i nie mógł ani jej ani prawidłowości wpisów dokonanych do ewidencji badać. Dokonując oceny przedstawionej na wstępie skargi kasacyjnej, którą skarżący oparł na obu podstawach, określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie podważa ona skutecznie stanowiska Sądu Wojewódzkiego a zatem jest ona niezasadna. Przede wszystkim zaś została ona sporządzona w sposób niestaranny i nie w pełni prawidłowy. Konieczne jest bowiem w tym miejscu wskazanie, że przedmiotowa skarga kasacyjna, pomimo iż została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, zawiera liczne błędy: gramatyczne, stylistyczne, interpunkcyjne oraz pisarskie i to zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu. Powyższe zaś utrudnia odczytanie oraz racjonalne zinterpretowanie przez Sąd Kasacyjny intencji jej autora. Podkreślić przy tym trzeba, że - w świetle art. 176 p.p.s.a. - skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym przewidzianym w tym przepisie. Jednym z obligatoryjnych elementów konstrukcyjnych jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega więc na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz wyjaśnieniu, na czym to naruszenie polegało. Sąd II instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może natomiast we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. W tym kontekście stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej, formułując w petitum pisma zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie powołał żadnych przepisów, które - w jego ocenie - naruszył Sąd I instancji. Takich przepisów nie wskazano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ograniczono się jedynie do podania artykułu, określającego podstawę kasacyjną (nota bene również w sposób nieprawidłowy, gdyż art. 174 p.p.s.a. nie zawiera - tak jak to podał autor skargi kasacyjnej – paragrafów, a jedynie punkty) oraz do ogólnego wskazania sposobu naruszania przepisów postępowania poprzez oddalenie złożonych na rozprawie wniosków dowodowych i wniosku o zawieszenie postępowania. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego - z przyczyn, o których mowa wyżej - uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii zarówno zasadności oddalenia wniosków dowodowych jak i wniosku o zawieszenie postępowania. Brak jest zatem podstaw do podważenia wyroku Sądu Wojewódzkiego w omawianym zakresie. Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszania prawa materialnego, którego autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r. poz. 541) polegającej na bezwzględnym przyjęciu obligatoryjnego charakteru decyzji wydawanej w oparciu o ten przepis i braku uwzględnia okoliczności kwestionowania przez skarżącego ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania przez Sąd Rejonowy w Kielcach wyroku nakazowego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt [...] (uznającego skarżącego za winnego popełnia zarzucanych mu czynów, stanowiących wykroczenia a który był podstawą wpisania skarżącego do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego). Wyjaśnić bowiem należy, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Jak wynika z tego ostatniego przepisu, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do wspomnianej ewidencji. W ust. 2 wskazano zaś, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Powyższe uregulowania uszczegółowione zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), gdzie wskazano, że ewidencję takich kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1). Wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się zaś, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 4 ust. 1). Przed wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w ust. 1, do ewidencji wprowadza się, niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, wpis tymczasowy. Wpis tymczasowy zawiera informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem (ust. 2). Ponadto, zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jak zatem z powyższych regulacji wynika, decyzja, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że jeżeli w sprawie wystąpi przesłanka wskazana w tym przepisie, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Okolicznością faktyczną na podstawie której organ stwierdza wystąpienie tej przesłanki jest przekroczenie przez kierowcę liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustaleń tych organ dokonuje zaś w oparciu o informację otrzymaną od Komendanta Wojewódzkiego Policji, zawartą np. we wniosku o kontrole sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych za naruszenia w ruchu drogowym. Z kolei wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych znajdujących się w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Powyższe rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę nie dają więc organom administracji orzekającym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy z powodu przekroczenia liczby punktów karnych możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie badania prawidłowości dokonanych wpisów, czy też okoliczności będących podstawą tych wpisów. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw ma zatem istotnie charakter obligatoryjny, co oznacza, iż i w przypadku wystąpienia określonych w nim okoliczności, starosta ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Mając na względzie poczynione uwagi, za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, iż starosta zasadnie oparł swe ustalenia na podstawie wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 27 września 2016 r. (uzupełnionego pismem Zastępcy Naczelnika WRD KWP w [...] z 16 listopada 2016 r.), z którego wynikało, iż skarżący jako kierujący przekroczył w okresie od 9 do 18 grudnia 2015 r. liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i w oparciu o tę informację wydał decyzję o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia 11 czerwca 2019 r. o odroczenie rozprawy, wyznaczonej na dzień 19 czerwca 2019 r., skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wniosek ten nie został uwzględniony. Wbrew bowiem twierdzeniu pełnomocnika skarżącego, z treści pełnomocnictwa udzielonego mu przez J. D. nie wynika, aby skarżący nie wyraził zgody na udzielenie w tej sprawie substytucji (vide: pełnomocnictwo z dnia 24 lipca 2017 r.) a zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby chcąc skorzystać z wcześniej zaplanowanego urlopu, pełnomocnik strony udzielił w niniejszym przypadku pełnomocnictwa substytucyjnego. Ponadto, skoro - jak wynika z treści wspomnianego wniosku - już w miesiącu marcu 2019 r. pełnomocnik skarżącego wiedział o zaplanowanym urlopie a powiadomienie o terminie rozprawy otrzymał w dniu 6 maja 2019 r., to wydaje się, że mógł o fakcie wspomnianego urlopu powiadomić Sąd niezwłocznie po otrzymaniu w/w zawiadomienia a nie informację w tym zakresie przedstawić zaledwie kilka dni przed zaplanowaną wcześniej rozprawą. W tym miejscu podkreślić bowiem należy, że ponieważ na termin rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oczekuje bardzo wiele spraw, każdy termin rozprawy jest ustalany z dużym wyprzedzeniem m. in. właśnie po to by wyeliminować przypadki, w których w danym dniu z różnych powodów rozprawa w konkretnej sprawie nie może się odbyć. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.