I OSK 2143/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 610/24 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 marca 2024 r., nr SKO.4111.99.277.2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz E.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 610/24.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.S. (dalej także jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 13 marca 2024 r., nr SKO.4111.99.277.2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy W. z 11 stycznia 2024 r. nr OPS-SR-5222.6.2024, oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E.S. 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając powyższy wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucił naruszeniu przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej ,,k.p.a."), oraz w związku z art. 17b ust. 1 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej ,,u.ś.r."), w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy, przez nieuprawnione przyjęcie, że organy te, w szczególności Kolegium, naruszyły przepisy prawa procesowego przez niepełne, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w kontekście zaprzestania przez skarżącą prowadzenia gospodarstwa rolnego, podczas gdy sprawę rozpoznano poprawnie, po podjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na uwadze przedłożone przez wnioskodawcę dowody, jak i dowody pozyskane w toku postępowania, co skutkowało, wbrew rozstrzygnięciu Sądu I instancji, zajęciem stanowiska odpowiadającego prawu w oparciu o pełny materiał dowodowy. Uchybienie – w ocenie skarżącego kasacyjnie - należy uznać za istotne, gdyż odmienna ocena dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie skutkowałaby oddaleniem skargi. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie – w razie nie uwzględnienia wniosku głównego – o uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi, każdorazowo o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od strony przeciwnej kosztów postępowania, według norm przepisanych. Nadto, w oparciu o 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentu z 12 sierpnia 2024 r. znak: DEPiRZ-WKR-ZUD.0162.28.2024.PO sporządzonego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, odnośnie statusu skarżącej jako rolnika, który ma na celu wyjaśnienie istotnych wątpliwości, które zdaniem Sądu I instancji wystąpiły przy rozpoznawaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności dostrzec należy ogólnikowo i pobieżnie sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej, nie wykazujące postaci naruszenia przepisów w nich przywołanych, w rozwinięciu stanowiącym jedynie nieuzasadnioną polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Nie stanowi to jednakże, czego oczekuje skarżąca, podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej, bowiem mimo, że zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi określone w art. 176 p.p.s.a., możliwe jest ich zrekonstruowanie (w myśl uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy skarżąca kasacyjnie faktycznie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, określające warunki i zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka i osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 1964 nr 9 poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17b u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o to świadczenie, spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wymogu tego nie spełnia rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, gdyż jest on osobą aktywną zawodowo (por. B. Chludziński, Komentarz, (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa P. Rączka, Warszawa 2021, s. 453-456). Z tej przyczyny, rolnicy, ich małżonkowie oraz domownicy, wnioskując o oświadczenie pielęgnacyjne, zobligowani zostali do złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w tym gospodarstwie. Oświadczenie to składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, co oznacza że osoba taka musi kategorycznie zrezygnować z aktualnego zatrudnienia, jak również nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika skutkowałoby to koniecznością rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Badanie okoliczności sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odbywa się w trybie określonym przez przepisy art. 23 ust. 4aa, ust. 4b u.ś.r. Przepisy te znajdują zastosowanie w przypadku wystąpienia wątpliwości dotyczących tej materii. Mogą być więc podstawą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na okoliczność zarówno sprawowania opieki właśnie przez wnioskodawczynię, jak i ustalenia faktycznej rezygnacji z zatrudnienia stanowiącej przesłankę pozytywną udzielenia świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 2816/23). W znaczeniu ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od form aktywności zawodowej, wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r., że rolnik działa na własny rachunek, ponosząc ryzyko gospodarcze, oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej również "KRUS"). Dlatego prowadzenie gospodarstwa rolnego, a nie jedynie jego posiadanie, stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać również tylko na zarządzaniu nim. To rzeczywiście podejmowane przez niego działania w ramach zarządzania gospodarstwem świadczą o kontynuowaniu działalność, nawet prowadzenie rachunku ekonomicznego nie determinuje reżimu pracy rolnika, wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Wobec tego na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Natomiast samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 981/14). Dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się oświadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r., czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, przesądzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. W realiach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – ustaleń takich w sposób wyczerpujący w sprawie nie poczyniono. Specyfika tej sprawy uwidacznia także kwestię konieczności rezygnacji zarówno z prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i innego dotychczasowego zatrudnienia uprawnionej z powodu podjęcia całodobowej opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji siostrą skarżącej. Powyższe wywody przekładają się w sposób oczywisty na negatywną ocenę zarzutów obrazy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy pomocy których skarżący kasacyjnie zakwestionował zaaprobowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci zaświadczeń [...], oświadczenia skarżącej E.S. o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia 20 grudnia 2023 r., zaświadczenia Wójta Gminy W. z 14 grudnia 2023 r. z którego wynika, że skarżąca jest podatnikiem podatku rolnego z gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o pow. 1,240 ha fizycznych. W aktach administracyjnych znajduje się również zaświadczenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "ARiMR") z 22 lutego 2024 r. z którego wynika, że skarżąca otrzymała środki pieniężne i różnorodne płatności jako rolnik po dniu zadeklarowanym jako moment zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt otrzymania dopłat nie przesądza per se o prowadzeniu gospodarstwa rolnego w ogólnym znaczeniu, mimo że wymagany do ich przyznania jest status aktywnego rolnika i prowadzenia działalności gospodarczej na gruntach. Jednakże, o istnieniu przesłanki zezwalającej na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego decyduje rzeczywiste zaprzestanie pracy w gospodarstwie rolnym, a nie domniemanie prawne. Z tego względu, nawet pobranie przez wnioskującą dopłat bezpośrednich z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak w niniejszej sprawie, nie oznacza faktycznego prowadzenia gospodarstwa rolnego (prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 czerwca 2022 r., II SA/Łd 139/22 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z 11 lipca 2023 r., II SA/Lu 349/23). W świetle powyższego, odmówić należy słuszności przywołanym zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami dotyczącymi naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Nie można uznać – na co wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za kompletny (wyczerpujący). W sprawie tej organy naruszyły przywołane reguły postępowania nie dociekając i nie próbując należycie wyjaśnić sytuacji rzeczywistego zaprzestania prowadzenia przez uprawnioną gospodarstwa rolnego. Za Sądem I instancji stwierdzić należy, że zaniechały prawidłowej oceny powyższych dowodów, niewyczerpująco przeprowadzając postępowanie dowodowe na okoliczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego i ustalenia ewentualnie daty początkowej tego zdarzenia. Jakkolwiek uprawnione, to niespójne pozostaje stanowisko skarżącego kasacyjnie, który w swych twierdzeniach podnosi o pełnym, niewadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, domagając się równocześnie przeprowadzenia i dopuszczenia dowodu z pisma dotychczas w sprawie nieprzedłożonego, na okoliczność właśnie prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej. Wywnioskować z tego należy, że skoro po wydaniu decyzji, dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, powołano się na nowy dokument istotny w sprawie to materiał dowodowy nie został w pełni zgromadzony. Z tej przyczyny wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma ARiMR z 12 sierpnia 2024 r., znak DEPiRZ-WKR-ZUD.0162.28.2024.PO nie podlegał uwzględnieniu, mając na względzie że okoliczności, które z przeprowadzenia tego dowodu skarżący kasacyjnie wywodzi stanowić winny element postępowania uzupełniającego organów właściwych do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślenia też wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny opiera się na faktach ustalonych w poprzednich etapach postępowania, dopuszczenie dowodu w oparciu o przepis art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. następuje wyjątkowo, gdy niezbędne jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości, nie może natomiast sprowadzać się do zastąpienia działań koniecznych do podjęcia przez organy w sprawie w ramach głównego postępowania dowodowego, które Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, wyłącznie kontroluje. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 ppkt b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).