I OSK 2141/23

Dnia 13 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1380/22 w sprawie ze skargi C. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Rz 1380/22) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę C. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrz Miasta [...] z dnia 14 lipca 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania C. T. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ojcem S. T. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, C. T. podnosił zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r., poz. 615 ze zm., dalej “u.ś.r."), poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j.Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się chybione. Istota sporu sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez organy a następnie zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska, iż w sprawie występuje przesłanka negatywna, uniemożliwiająca przyznanie świadczenia skarżącemu, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wymagający opieki ojciec skarżącego (S. T.) pozostaje bowiem w związku małżeńskim a jego żona (H. T.) - tak w dacie złożenia wniosku (6 czerwca 2022 r.) jak i wydania decyzji przez organ I oraz II instancji (odpowiednio 14 lipca i 22 sierpnia 2022 r.) - nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnić zatem należy, że godnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po myśli natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż zaistniałe na tle powyższych przepisów rozbieżności orzecznicze zostały wyeliminowane uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której m. in. stwierdzono, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności wskazywał zaś, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak zauważył, iż waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym, skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni prawa do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki, wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej jednak nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutu obrazy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. za chybiony. Należy w tym miejscu jednocześnie podkreślić, iż rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera stosownych zarzutów procesowych, które mogłyby zmierzać do zakwestionowania przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych co do braku legitymowania się przez żonę S. T. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności najpóźniej w dacie orzekania przez organy odwoławczy. Powołany zaś - jako zarzut oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. ma jedynie charakter wynikowy a zatem jego niezastosowanie przez Sąd Wojewódzki (nieuwzględnienie skargi) było tylko konsekwencją przyjętej wykładni prawa. Zgodzić się natomiast należy z Sądem I instancji, iż bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostawała okoliczność przedstawienia przez skarżącego wraz ze skargą orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z nr [...] kwalifikującego jego matkę (żonę S. T.) do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to datowane jest bowiem na dzień 13 września 2022 r. a zatem zostało wydane już po podjęciu przez Kolegium kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny dokonuje zaś oceny legalność zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego na dzień jego wydania. Skoro więc żona osoby wymagającej opieki w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to uwzględnieniu wniosku o przyznanie synowi świadczenia pielęgnacyjnego stało w tym przypadku na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Nie jest natomiast zrozumiały zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy i Sąd I instancji jest bowiem dla skarżącego korzystna. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 w zw. z. art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).