I OSK 2136/21

Dnia 18 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kotla od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2310/20 w sprawie ze skargi Gminy Kotla na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr DAP-WN-727-30/2020/AK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2310/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Kotla na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr DAP-WN-727-30/2020/AK w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2020 r.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 15 maja 2020 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Legnickiego z dnia 19 kwietnia 1991 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Kotla z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. Moszowice jako działka nr [...]. W ocenie Ministra w sposób wyczerpujący wyjaśniono powody, dla których uznano, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, tj. rażące naruszenie prawa przy wydaniu kontrolowanej części decyzji Wojewody Legnickiego z dnia 19 kwietnia 1991 r. Zdaniem Ministra ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji Wojewody Legnickiego z dnia 19 kwietnia 1991 r. nie dokonano dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, ponieważ nie wyjaśniono w sposób należyty stanu prawnego (prawa własności) spornego mienia, tj. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej we wsi Moszowice. Organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zdaniem Ministra bezspornie w rozpatrywanej sprawie treść unieważnionej w części decyzji Wojewody Legnickiego z dnia 19 kwietnia 1991 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa, ulokowanego w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej też Przepisy wprowadzające ustawę, w ustawa z dnia 10 maja 1990 r., ustawa), bowiem doszło do skomunalizowania nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina Kotla. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Wojewoda nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w zakresie ustalenia spełnienia przesłanek art. 5 ust 1 powołanej ustawy. Wojewoda Legnicki nie ustalił bowiem, że dla spornej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta nr [...], założona w dniu 10 sierpnia 1955 r. Zgodnie z jej treścią właścicielami nieruchomości - działek nr [...], [...], [...],[...],[...] obr. Moszowice gm. Kotla, były osoby fizyczne - [...] ([...]) oraz [...] każde po ½ części. W toku postępowania komunalizacyjnego w karcie inwentaryzacyjnej nr 1, stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, nie zawarto natomiast informacji o tej księdze wieczystej lecz wskazano wyłącznie, że nieruchomość stanowi tereny zielone, boisko sportowe. Tym samym organy zasadnie przyjęły, że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., działka gruntowa nr [...] położona we wsi Moszowice nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, podlegającego komunalizacji, gdyż była własnością osób fizycznych. Tym samym Wojewoda Legnicki decyzją z dnia 19 kwietnia 1991 r. w części, dotyczącej nabycia przez Gminę Kotla z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. Moszowice jako działka nr [...] rażąco naruszył przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gdyż orzekł o komunalizacji w stosunku do nieruchomości która nie spełniała przesłanek powołanego artykułu gdyż nie przeprowadził w tym zakresie prawidłowo postępowania dowodowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina Kotla zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie iż organ nie naruszył zasadę praworządności i błędne uznanie iż organ administracji publicznej jest upoważniony do samodzielnej oceny stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej [...] pomimo istnienia procedury określonej w art. 10 ustawy o księgach wieczystych, -naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, tj. organ w sposób niewyczerpujący zbadał materiał dowodowy, w szczególności : decyzję Naczelnika Gminy Kotla z dnia 17 stycznia 1976r. nr 7011/2/76 i poprzedzająca ją wniosek [...] z dnia 9 sierpnia 1973 roku oraz decyzję ZUS z dnia 20 grudnia 1976 roku i mylnie przyjął że według stanu na dzień 10 maja 1990 roku działka o numerze [...] obręb Moszowice stanowiła własność osoby fizycznej, a. tym samym, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Gminę Kotla na mocy art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych , podczas gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego wyraźnie wskazuje, że na dzień 10 maja 1990 roku własność nieruchomości przysługiwała gminie Kotla, - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, iż postępowanie organu było prawidłowe, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej obarczone było wadami tj. organ dokonał pobieżnego ustalenia stanu faktycznego i pominął okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy , a polegających na tym, iż działka stanowi boisko gminne i była użytkowana przez 3 dekady a co za tym idzie nie sposób uznać, by [...] nie wiedział lub z łatwością nie mógł się dowiedzieć o przysługującym Gminie. prawie własności do działki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania iż w niniejszej sprawie chroni go rękojmia wiary ksiąg publicznych, - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi i uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, które to jest elementem rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie organ w sposób nieuprawniony dokonał ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem zgromadzonym w sprawie tj. z pominięciem dokumentów ustalających iż nastąpiło przejście własności na rzecz Skarbu Państwa, - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, iż postępowanie organu było prawidłowe, i ustalenie, że znaczny upływ czasu nie ma wpływu na dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji podczas gdy w niniejszej sprawie działka stanowiło boisko gminne, a strona nie dokonywała żadnych opłat nie interesowała się nią, - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 ust 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej obarczone było wadami tj. organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił strony postępowania w postaci spadkodawców po [...], nieustalenie kim dla [...] była [...] oraz czy jej dzieci jeszcze żyją oraz w konsekwencji niedoręczenie przedmiotowej decyzji wszystkim stronom, - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego oraz prawidłowe ustalenie norm materialnoprawnych obligowało Sąd pierwszej Instancji i organ do jej uchylenia, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 31 ust 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez ich nieuwzględnienie (niezastosowanie) w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło doi mylnego uznania, że w dacie komunalizacji działka o numerze [...] obrąb Moszowice stanowiła własność osoby fizycznej podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa i zachodziły przesłanki do stwierdzenia nabycia przez Gminę Kotla z mocy prawa nieodpłatnie działki nr [...] obrąb Moszowice na mocy art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku -przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, - art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że działka nr [...] okrąg Moszowice nie stała się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa a pozostawienie ww. działki w księdze wieczystej państwa [...] o nr [...] jest wynikiem zaniechania ich właścicieli, - art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne uznanie iż rękojmia władzy publicznej nie chroni prawomocnego prawa własności gminy Kotla w księdze wieczystej o nr [...] i organ administracji ma uprawnienie ingerowania w postawę wpisu w księdze wieczystej i jednoczesne uznanie iż rękojmia ta chroni własność [...] i [...] i pomimo, iż wnioskodawca pozostaje w złej wierze (wie, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym) - art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż w księdze wieczystej państwa [...] o nr [...] znajduje się wpis ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i w związku z tym wpis ten nie jest objęty domniemaniem zgodności i rękojmia jest wyłączona, - art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie i samodzielne dokonanie oceny podstawy wpisu w księdze wieczystej nr [...] pomimo tego, iż ocena zgodności z prawem podstawy należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Jednocześnie z ostrożności procesowej Skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 ust 1 i art. 192 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na toczącą się sprawę z wniosku Gminy Kotla przed Sądem Rejonowym w Głogowie, sygn. akt. IC 531/21. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej oddalenia. W piśmie z dnia 5 listopada 2021 r. Gmina Kotla z ostrożności procesowej wskazała, że jej zdaniem postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na nadzwyczajną, nieznaną wcześniej okoliczność w sprawie tj. brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym [...] (podstawa prawna: art. 28 kpa i 105 kpa). Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie, wskazując, że skoro postępowanie zawisłe przed sądem powszechnym (z wniosku Gminy Kotla przed Sądem Rejonowym w Głogowie, sygn. akt IC 531/21) dotyczy uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w odniesieniu do spornej działki, to zasadne było zawieszenie niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia 27 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie wskazując, że z nadesłanych do Sąd pism Sądu Rejonowego w Głogowie wynika, że sąd ten czeka z podjęciem prowadzonego przez siebie postępowania na wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W ramach naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy sformułowano zarzuty naruszenia: art. 151 p.p.s.a. w związku m. in. z art. 10 ustawy o księgach wieczystych, który obejmuje dwa ustępy o różnej treści normatywnej; art. 7 k.p.a. określającego kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl); art. 77 k.p.a. obejmującego cztery paragrafy (§) o różnej treści normatywnej; art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, obejmującego trzy punkty o różnej treści normatywnej. Ponadto w obrębie naruszenia przepisów postępowania wskazano na wielokrotne naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis – wbrew stanowisku zajętemu w środku odwoławczym – nie jest przepisem proceduralnym. Choć bowiem umieszczony został w kodeksie postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny. Z tego powodu, wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało – co do zasady – powiązać ten przepis z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego). Poza tym wyjaśnić też należy, że zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno towarzyszyć obligatoryjne dokładne określenie przepisów prawa, które, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rażąco naruszała kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja, a tym samym zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego. Wypadało zatem bezwzględnie powiązać przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z odpowiednim konkretnym przepisem (przepisami) prawa rażąco – w ocenie skarżącego – naruszonego. Powyższego jednak nie ujęto w środku odwoławczym. Z kolei w ramach naruszenie przepisów prawa materialnego środek zaskarżania podnosi naruszenie m. in.: wielokrotne art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, obejmującego trzy punkty o różnej treści normatywnej; art. 3, art. 6, art. 7 oraz art. 10 ustawy o księgach wieczystych, które zwierają odpowiednio właściwe ustępy (ust.) czy punkty (pkt) o różnej treści normatywnej. Powyższe liczne niedociągnięcia uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Nie wskazano też, co należy zupełnie marginalnie odnotować, wszystkich wymaganych publikatorów aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok Sądu I instancji. Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie, pomimo przywoływanych wyżej usterek środka odwoławczego, zauważenia wymaga, że kwestionowana decyzja Ministra z 2020 r. została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, mającego na celu kontrolę prawidłowości decyzji Wojewody Legnickiego z dnia 19 kwietnia 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Kotla z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. Moszowice, zgodnie ze sporządzonym spisem dot. zasobów gruntów państwowych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 1, stanowiącej integralną część tej decyzji, o łącznej liczbie działek 6 i pow. 18 300 m2 (w tym działki nr [...]). Osią sporu w okolicznościach sprawy jest to, czy zasadnie – jak przyjął Sąd I Instancji – Minister, stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Kotla z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obr. Moszowice jako działka nr [...]. W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej godzi się przypomnieć, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 424/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, na którą wskazuje się w skardze kasacyjnej, i którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. I OSK 424/21). "(...). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenia prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia, oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. (...)" A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 895; por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Zielona Góra 1997, s. 100–106; J. Jendrośka, Ogólne postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław 2005, s. 108–111). Przenosząc powyższe w okoliczności sprawy, zasadnie przyjął Sąd I instancji, a uprzednio Minister, że w kontrolowanym postepowaniu komunalizacyjnym organ nie dokonał wymaganej analizy księgi wieczystej (nr [...] założonej w dniu 10 sierpnia 1955r.), z której wynikało, że własność tej nieruchomości (działki nr [...]) przypada osobom fizycznym, gdyż w ogóle w tym zakresie nie przeprowadził koniecznego postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Wojewoda przyjął, że stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany. Z kolei księga wieczysta nr [...] została założona w dniu 9 marca 1992 r., właśnie na skutek decyzji komunalizacyjnej z dnia 19 kwietnia 1991 r., a podstawę wpisu stanowił także błędnie sporządzony spis inwentaryzacyjny. Minister w okolicznościach sprawy, w ramach postępowania nieważnościowego jakie przed nim się toczyło, nie miał dokonywać oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej, prawidłowości przekazania gospodarstwa rolnego czy też oceny czy stan prawny ujawniony w księdze wieczystej jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym w realiach sprawy, w rezultacie odstąpienia przez Wojewodę od należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.): norm (przepisów) regulujących postępowanie dowodowe w myśl k.p.a., a następnie rażącego naruszenia prawa materialnego przez wydanie decyzji komunalizacyjnej (administracyjnej) z 1991 r., w zakresie ustalonym przez Ministra w postępowaniu nadzorczym. Trafnie więc stwierdził Sąd wojewódzki, że zasadnie organ nadzorczy przyjął, że decyzja Wojewody Legnickiego z dnia 19 kwietnia 1991 r. była obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W realiach sprawy brak było podstaw do wnioskowanego przez Gminę Kotla zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w związku z faktem, że Sąd Rejonowy w Głogowie nie podejmuje postępowania, bowiem oczekuje na wynik niniejszego postępowania toczącego się przed NSA. Stan taki jest niedopuszczalny w warunkach demokratycznego państwa prawnego, gdyż sprawa w takich okolicznościach nie byłaby rozstrzygnięta. Tym samym NSA postanowił, zgodnie z postanowieniem z dnia 27 września 2023r. sygn. akt I OSK 2136/21, podjąć postępowanie w sprawie i rozpoznać ją w oparciu o posiadany materiał dowody. Niezasadny jest też wniosek Gminy Kotla z dnia 5 listopada 2021 r. gdyż, co wskazywano już wyżej, kontrola sądowa wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd. Kwestie objęte w/w wnioskiem mogą być ewentualnie przedmiotem odrębnego właściwego postepowania. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm p.p.s.a. w związku z powoływanymi przez stronę skarżącą konkretnymi (normami) przepisami prawa, w tym w znacznej części zarzutami kasacyjnymi skonstruowanymi wbrew wymogom p.p.s.a. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej prawidłowo zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Ministra z 2020 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasadnie uznał, że są one zgodne z prawem, stąd też słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.