I OSK 2135/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Opola od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Op 83/23 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Opola na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 stycznia 2023 r., nr IN.V.7570.1.23.2022.MKOS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Op 83/23 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 stycznia 2023 r., nr IN.V.7570.1.23.2022.MKOS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Prezydent Miasta [...] zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 259 – dalej jako: p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4a i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.) polegające na przyjęciu, że odwołanie wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji; 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) poprzez niewłaściwe uznanie braku przymiotu strony postępowania odszkodowawczego skutkujące pozbawieniem ochrony praw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego; 3) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo wadliwego umorzenia postępowania i pozbawienie strony możliwości kontrolnych wysokości ustalonego odszkodowania; 4) naruszenie art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantujących zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Op 83/23 w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. skargi na decyzję Wojewody [...], albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjnej opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta [...] zasługuje na oddalenie, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Op 83/23, odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na zagadnieniu legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy [...], do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta [...], działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy jednostka samorządu terytorialnego, będąca jednocześnie beneficjentem prawnym przejętej nieruchomości i podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, może skutecznie wnosić środki zaskarżenia od decyzji wydanej przez jej własny organ wykonawczy, choć działający w innym zakresie kompetencyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, opierające się na utrwalonej linii orzeczniczej, w szczególności na uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4a i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162 ze zm., dalej: specustawa), poprzez przyjęcie, że odwołanie wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji, a także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwe uznanie braku przymiotu strony postępowania odszkodowawczego oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, są niezasadne. Skarżący konsekwentnie twierdzi, że Prezydent Miasta [...], działający jako organ wykonawczy Gminy [...] i zobowiązany do wypłaty odszkodowania, powinien mieć legitymację procesową do wniesienia odwołania, a następnie skargi, ponieważ decyzję odszkodowawczą wydał Prezydent Miasta [...], lecz w roli starosty wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Argumentacja ta pomija fundamentalną zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, opartego na uchwale NSA I OPS 2/15, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacząco ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W sytuacji, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego, w niniejszym przypadku Prezydent Miasta [...], wykonuje funkcję organu administracji publicznej i wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej jednostki, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie jest dopuszczalne, aby ta sama jednostka samorządu terytorialnego występowała raz w roli organu wydającego decyzję, a innym razem w roli strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Prezydent Miasta [...], wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę [...], działał jako organ administracji publicznej właściwy w sprawie, zgodnie z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy. W takim przypadku, rola organu wykonawczego gminy sprowadza się do obrony interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, czyli poprzez wydanie decyzji administracyjnej zgodnej z prawem. Pozbawienie legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego w takiej sytuacji nie jest pozbawieniem ochrony praw majątkowych, lecz konsekwencją jej konstytucyjnie określonej roli jako organu władzy publicznej. Organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, a nie do obrony własnych interesów majątkowych kosztem zasad praworządności i zaufania obywateli do państwa. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, mogłoby dojść do sytuacji, w której organ władzy publicznej, który władczo rozstrzygnął o prawach i obowiązkach innych podmiotów, następnie kwestionowałby swoje własne rozstrzygnięcia, co byłoby sprzeczne ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zarzut naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantujących zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, również nie znajduje uzasadnienia. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza, że mogą one występować jako strona w postępowaniach, w których ich organy działają jako organy administracji publicznej. Jak wyjaśniono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. Ts 35/04 oraz wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. sygn. K 40/97 i wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 oraz uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15), sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów publicznych, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. W przedmiotowej sprawie to Prezydent Miasta [...], jako organ wykonawczy gminy, wydał decyzję w pierwszej instancji, działając jako starosta, a zatem to on, jako organ władzy publicznej, był odpowiedzialny za prawidłowość tego rozstrzygnięcia. W takich okolicznościach jednostka samorządu terytorialnego, za pośrednictwem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], nie może mieć interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu decyzji wydanej przez własny organ. System prawny przewiduje inne mechanizmy kontroli legalności działań organów administracji, takie jak możliwość inicjowania działań przez prokuratora (art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także art. 50 § 1 p.p.s.a.), co stanowi wystarczającą gwarancję ochrony interesów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawidłowo oddalił skargę, uznając, że Wojewoda [...] słusznie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., z uwagi na brak legitymacji procesowej strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.