I OSK 213/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1272/22 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 listopada 2021 r. nr DLI-VI.7615.274.2021.EW w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.D. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1272/22, oddalił skargę A.D., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 2 listopada 2021 r., nr DLI-VI.7615.274.2021.EW, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Od wyroku Sądu I instancji skarżący wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 80 K.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podczas gdy organom obu instancji można zarzucić brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie dowodu z księgi wieczystej nr [...], z której wynika, że na działce nr [...], z której została wydzielona wywłaszczona działka nr [...] było ustanowione ograniczone prawo rzeczowe, w postaci bezpłatnej służebności, polegającej na prawie korzystania z trzydziestu arów ziemi, wskazanej przez przekazującego gospodarstwo rolne skarżącemu. Postępowanie organów obu instancji rodzi wątpliwości w zakresie prawidłowości i rzetelności ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jeśli na wywłaszczonej działce nr [...] istniało ograniczone prawo rzeczowe. Organy obu instancji dopuściły się nieprawidłowego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa wywłaszczonej działki; 2. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem dopuszczonego przez Sąd I instancji, na rozprawie w dniu 21 września 2022 r., dowodu z księgi wieczystej nr [...], z którego jednoznacznie wynika, że w sprawie został nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, w zakresie opisanym w pkt. 1 powyżej. Sąd I instancji zaniechał dokonania oceny wiarygodności dopuszczonego dowodu z księgi wieczystej nr [...] i całkowicie pominął go podczas wyrokowania; 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niepełną i niewszechstronną ocenę materiału dowodowego przez Sąd I instancji i pominięcie dowodu z księgi wieczystej nr [...], z której wynika, że na działce nr [...], z której została wydzielona wywłaszczona działka nr [...] było ustanowione ograniczone prawo rzeczowe, w postaci bezpłatnej służebności, polegającej na prawie korzystania z trzydziestu arów ziemi. W wyniku wybiórczej oceny dowodów przez Sąd I instancji nadal istnieją wątpliwości czy wypłacone skarżącemu odszkodowanie przysługuje tylko jemu, jako właścicielowi nieruchomości, czy również osobom, na rzecz których zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe. Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu złożył wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rozwiązania prawne przyjęte w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal K.p.a., dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej oraz określone konsekwencje owej wadliwości. Sprawa administracyjna procesowa jest powiązania ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest sprawa administracyjna procesowa zakończona opisaną na wstępie decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 lipca 2021 r. o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji tegoż Wojewody z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr K-GN-4.7570.381.2017.KŁ, w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego, który był dotychczasowym właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 3,5978 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o powierzchni 8,6790 ha położonej w obrębie nr [...] miasta S. Własność tej nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 14 marca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa obwodnicy m. S. w ciągu drogi [...]", zmodyfikowanej na skutek odwołania decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10 sierpnia 2017 r. Instytucja procesowa wznowienia postępowania administracyjnego stwarza właściwemu organowi administracji publicznej prawną możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (ostatecznym i zaskarżalnym postanowieniem lub skutkiem milczącego załatwienia sprawy), jeśli postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji (postanowienia lub skutku milczącego załatwienia sprawy) obarczone jest kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 145-145b K.p.a. Inaczej rzecz ujmując, przedmiotem działalności kontrolnej Sądu I instancji zainicjowanej przez skarżącego nie jest autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu przeniesienia na Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (sprawa administracyjna materialna załatwiona w trybie zwykłym postępowania administracyjnego), lecz kontrola tego, czy Wojewoda Zachodniopomorski prawidłowo dopuścił weryfikację decyzji wydanej w sprawie administracyjnej materialnej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego oraz prawidłowo dokonał tej weryfikacji przez pryzmat kwalifikowanej wady procesowej wskazanej przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania uzasadniającej uchylenie i zmianę decyzji ostatecznej (ostatecznego postanowienia lub skutku milczącego załatwienia sprawy) lub odmowę ich uchylenia (sprawa administracyjna procesowa załatwiona w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego). Należy również podkreślić, że weryfikacja prawidłowości decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności dokonywana jest w oparciu o stan prawny i faktyczny jaki obowiązywał i istniał w momencie wydawania decyzji ostatecznej poddanej tej weryfikacji. Sąd I instancji – oddalając skargę – uznał, że Minister z punktu widzenia formalnego prawidłowo dopuścił weryfikację decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie wznowienia postępowania administracyjnego i prawidłowo odmówił jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na brak zaistnienia w sprawie zakończonej tą decyzją powoływanej przez skarżącego kwalifikowanej wady procesowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 sierpnia 2017 r. przedstawił opinię dotyczącą nieprawidłowości przyjętych do porównania nieruchomości w sporządzonym operacie szacunkowym, będącym podstawą do ustalenia odszkodowania, co miało świadczyć o zaistnieniu w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organy orzekające w sprawie wznowionej oraz kontrolujący ich działanie Sąd I instancji uznały, że opinia dotycząca przyjętych do porównania nieruchomości w sporządzonym operacie szacunkowym nie jest nową okolicznością istniejącą w dacie orzekania przez organ w trybie zwykłym, lecz jest nową oceną dowodu przeprowadzonego w zakończonym postępowaniu. Zmiana oceny dowodu nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, nie jest to bowiem nowa okoliczność faktyczna, a skarżący w istocie prowadzi polemikę z opinią biegłego (operatem szacunkowym). Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. – związany jest podstawami i zarzutami skargi kasacyjnej, to jednak związany jest również granicami normatywnymi sprawy administracyjnej, w której zapadł zaskarżony wyrok Sądu I instancji. Granice normatywne sprawy administracyjnej procesowej rozpoznawanej przez organy administracji w trybie wznowionego postępowania oraz przez Sąd I instancji w ramach sprawowanej przezeń kontroli tychże działań wyznaczone były bowiem podstawą powołaną przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania, to jest okolicznością przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący kasacyjnie w istocie powołuje we wniesionym środku zaskarżenia inną, nową podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, to jest pominięcie strony w postępowaniu zwykłym. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że skoro na wywłaszczonej działce nr [...] istniało ograniczone prawo rzeczowe, to organy obu instancji dopuściły się nieprawidłowego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie we wszystkich podniesionych zarzutach nie tylko powołuje podstawę wznowienia postępowania, która nie była (i nie mogła być) podstawą wyznaczającą normatywne granice rozpoznania sprawy administracyjnej procesowej (wznowionej), ale również podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w trybie zwykłym (w sprawie administracyjnej materialnej dotyczącej ustalenia odszkodowania). Zważywszy na wskazane wyżej różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować nie tylko w oderwaniu od tego jak wyznaczone były we wniosku strony granice normatywne wznawianego postępowania, ale także w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji. Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się do sprawy administracyjnej procesowej rozpoznanej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, której przedmiotowe granice normatywne wyznaczał skierowany do Wojewody Zachodniopomorskiego wniosek skarżącego z dnia 13 maja 2021 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).