I OSK 213/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 453/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.199.2020.MT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 listopada 2020 r. nr NW/IV/77200/102/06; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 453/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: "Skarżąca Spółka", "Skarżąca PKP S.A.") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") z 8 stycznia 2021 r. nr D0-II.7610.199.2020.MT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 17 listopada 2020 r. nr NW/IV/77200/102/06 Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda"), działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 1990, dalej: "u.g.n."), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie [...], obręb [...] obejmującego działki: [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na powyższym gruncie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca Spółka podnosząc naruszenie art. 200 u.g.n. i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120, dalej jako "rozporządzenie", "rozporządzenie z 10 lutego 1998 r."), poprzez ich nieprawidłowe zastosowania, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wspomnianą na wstępie decyzją z 8 stycznia 2020 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 17 listopada 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 200 u.g.n. i podniósł, że z treści ksiąg wieczystych nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych dla szeregu ww. działek wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności przedmiotowych nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa. Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości spełniona została przesłanka własności państwowej, czego również nie kwestionuje Skarżąca Spółka. Kwestią sporną jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie PKP według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Organ przywołał także treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99., dalej: "u.g.g.") i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Minister wskazał następnie, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia. W niniejszej sprawie prawo zarządu do szeregu ww. działek Skarżąca Spółka wywodzi z decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 12 grudnia 1986 r. o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. W ocenie Ministra, powołana decyzja nie potwierdza jednak istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Z § 4 ww. rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. wynika, że stwierdzenie prawa zarządu może nastąpić, między innymi, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże, tego rodzaju dokument może być uznany za podstawę stwierdzenia istnienia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach winien wynikać jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia. Na poparcie powyższego Minister przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ wskazał, że inne rozumienie przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 u.g.n., a tym samym art. 92 ust. 4 Konstytucji RP. Minister podniósł także, że w toku przedmiotowego postępowania pismem z 17 lutego 2006 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o wyjaśnienie kwestii prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz przekazanie stosownej dokumentacji. W odpowiedzi (pismo z 4 kwietnia 2007 r.) Starosta poinformował, że Skarżąca Spółka nie legitymowała się na dzień 5 grudnia 1990 r. dokumentem w formie prawem przewidzianej, potwierdzającym prawo zarządu przedmiotowymi nieruchomościami. Ponadto, Starosta wskazał, że nie dysponuje dokumentem potwierdzającym oddanie przedmiotowego gruntu w zarząd. Skoro zatem decyzje o naliczeniu opłat, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na przedmiotowym gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidziany, to prawidłowo stwierdził Wojewoda brak przesłanki posiadania przez PKP prawa zarządu do szeregu ww. działek. Skargę do Sądu I instancji na powyższą decyzję z 8 stycznia 2021 r. wniosła Skarżąca Spółka. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 453/21 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy przedmiotowe nieruchomości pozostawały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w dniu 5 grudnia 1990 r. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że w rozumieniu przepisów u.g.g. (obowiązujących w dacie 5 grudnia 1990 r.), prawo zarządu mogło być ustanowione tylko w ściśle określony sposób. Prawo to mogło powstać przede wszystkim w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Samo zaś faktyczne władanie gruntem nie determinowało w sposób konieczny istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. Sąd I instancji wskazał, przy tym, że wykazanie zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne następuje w oparciu o rozporządzenie z 10 lutego 1998 r. Dalej Sąd I instancji podał, że po analizie akt sprawy podzielił stanowisko organów, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że pomimo przeprowadzenia przez organ czynności wyjaśniających Skarżąca Spółka nie wylegitymowała się w stosunku do spornych nieruchomości, ani decyzją, ani umową, ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., które potwierdzałyby, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu. Brak powołanych dokumentów ma natomiast decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Sąd I instancji wskazał przy tym, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/59. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu z mocy prawa. Sąd I instancji podał, że w pełni powyższy pogląd podziela. Wbrew twierdzeniu Skarżącej Spółki, istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe do spornych nieruchomości nie może również potwierdzać przedłożona przez Skarżącą Spółkę decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 12 grudnia 1986 r. o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. Rację ma organ odwoławczy, że tego rodzaju dokument nie może stanowić samodzielnego dowodu przesądzającego o istnieniu prawa zarządu. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się bowiem, że decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. W szczególności Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia: 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99, OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i 9 kwietnia 2002 r. (sygn. akt U 10/00, OTK 2001 r., nr 3, poz. 55), stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282), słusznie przyjął, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść, jako prawidłowy, także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Jednocześnie, Sąd I instancji podał, że w odniesieniu do udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Oznacza to, że wnioskodawca uwłaszczenia powinien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, Lex nr 586346). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Akta sprawy nie potwierdzają bowiem aby w toku postępowania lub w odwołaniu Skarżąca Spółka wskazywała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca Spółka. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: a) art. 38 ust. 2 u.g.g. w zw. z art. 4 i 6 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. R.P. z 1926 r.. nr 97. poz. 568 ze zm., dalej: "rozporządzenie Prezydenta RP") i z art. 2 ust. 1 lit. c) oraz art. 2 ust. 4 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13 doz. 87 z 1946 r. ze zm.. dalej: "dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich") poprzez uznanie, że ww. przepisy rozporządzenia nie stanowią podstawy prawnej dla zarządu poprzedniczki prawnej Skarżącej PKP S.A. względem przedmiotowych nieruchomości; b) art. 38 ust. 2 u.g.g. poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu; c) art. 38 ust. 2 u.g.g. w zw. z art. 87 tejże ustawy poprzez pominiecie okoliczności, że zarząd Skarżącej Spółki w wielu przypadkach powstawał z przekształcenia na podstawie obowiązujących przepisów wcześniej istniejących form władania nieruchomościami; d) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 u.g.g. poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty; e) art. 87 ust. 1 u.g.g. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona; b) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i art. 269 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na odstąpieniu od wykładni prawa wskazanej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 3398/15; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wobec powyższego Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Ponadto wniosła o przedstawienie pełnemu składowi Izby zagadnień prawnych polegających na: a) ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g."; b) ustaleniu, przepisy rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. R. P. z 1926 r., nr 97, poz. 568 ze zm.), zwłaszcza jego art. 416 (w całości) mogą stanowić podstawę prawną dla zarządu poprzedniczki prawnej Skarżącej PKP S.A. względem przedmiotowych nieruchomości; c) ustaleniu, czy podjęcie przez skład powiększony NSA uchwał prezentujących inną wykładnię prawa niż wskazana w uzasadnieniu wyroku NSA stanowi podstawę odstąpienia od wykładni zawartej w tym uzasadnieniu przez organy rozpatrujące sprawę. Nadto, wniosła o wnoszę o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucie naruszenia prawa materialnego. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okazały się w części trafne. Zasadnie zarzucono naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. i trafnie podniesiono, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Trafnie też zarzucono błędną wykładnię znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, co z kolei prowadzi do wniosku, że odmowne załatwienie wniosku Skarżącej kasacyjnie było co najmniej przedwczesne. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a., oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 75 § 1 ab initio k.p.a. z § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Należy w tym miejscu wskazać, iż przedmiotowa sprawa dotyczyła wydania decyzji dotyczącej nabycia przez Polskie Koleje Państwowe z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie w gminie [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Jej podstawę prawną stanowił art. 200 u.g.g. oraz § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami i urządzeniami położonymi na tym gruncie. Zasady dokumentowania tej okoliczności ustalono w rozporządzeniu z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W art. 200 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Jak wyjaśniono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23 (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), w okresie PRL instytucja zarządu pojawiła się po raz pierwszy w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), gdzie w art. 3 ust. 2 ustawodawca użył pojęcia "zarząd i użytkowanie". Następnie w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz w ustawie z 1961 r. posłużono się wyłącznie terminem "użytkowanie". Z kolei w u.g.g. użyto już terminu "zarząd". Pomimo więc różnic terminologicznych, w każdym przypadku chodziło o tę samą instytucję, która istotowo pozostała niezmieniona przez cały okres PRL (zob. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 34–35). Podstawą zatem do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów u.g.g. - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 u.g.g., państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy. W rozporządzeniu z dnia 10 lutego 1998 r., w § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. wymieniony został zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2069/20, źródło CBOSA). Należy także podnieść, iż dnia 6 października 2023 r. Prokurator Generalny wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność odnośnie tego, czy dowodem wykazującym istnienie zarządu dla celów uwłaszczenia, unormowanego w art. 200 ust. 1 u.g.n. jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością. Niejednolicie, w ocenie wnioskodawcy, sądy administracyjne odnoszą się do tego, czy wspomniana decyzja stanowi dowód samoistny na okoliczność istnienia wskazanego zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r., czy też z aktu tego powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny wnoszenia opłat z tytułu zarządu nieruchomością: ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. W dniu 16 grudnia 2024 r. (sygn. akt I OSP 2/23, źródło CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)" - (sygn. akt I OPS 2/23, źródło CBOSA). Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Zwrócono uwagę, że prawodawca nie zróżnicował dopuszczalnych środków dowodowych w zależności od sposobu powstania zarządu, co z kolei prowadzi do wniosku, że zgodnie z § 4 rozporządzenia, za pomocą decyzji o opłatach możliwe jest stwierdzenie istnienia zarządu w każdym przypadku, niezależnie od tego, w jakiej formie, przewidzianej przez prawo, zarząd ten powstał. Wskazał ponadto iż żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu. Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Zatem zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Cytowana treść przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że dowodem dla uznania istnienia zarządu dla tzw. uwłaszczenia unormowanego obecnie w art. 200 u.g.g., jest m. in. decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Prawodawca nie określił w tym zakresie żadnych dodatkowych wymagań, co do treści takiej decyzji, jak, dla przykładu, uczynił to w § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia wskazując, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości. Nawet jednak w tym przypadku prawodawca ograniczył się do wprowadzenia wymogu określenia w tych rodzajach dowodów tylko oznaczenia nieruchomości, czyli przedmiotu ustaleń tych dowodów. Za oczywiste należy więc przyjąć, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością stanowi swoisty rodzaj poszlakowego dowodu na istnienie zarządu, ale tylko w konkretnie określonym celu, tj. dla udokumentowania spełnienia normatywnej przesłanki uwłaszczenia zaistniałego z dniem 5 grudnia 1990 r., odwołującej się do zaistniałego w przeszłości stanu faktycznego, wynikającego z władania gruntem państwowym w ramach prawa zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 933/22, źródło CBOSA). Zarówno Sąd I instancji, jak i organy obu instancji, twierdząc wbrew oczywistej treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, że Skarżąca Spółka nie wykazała, że jej poprzednik prawny legitymował się w stosunku do przedmiotowego gruntu, jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, nie wskazali żadnych podstaw prawnych uzasadniających stanowisko, że z treści § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia wynikają warunki, które nie zostały w niej wyartykułowane. Nie ma więc żadnych aksjologicznie uzasadnionych podstaw do przypisywania prawodawcy woli uznania za dowód zarządu dla uwłaszczenia tylko takich decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, których treść miałaby być kształtowana warunkami nie wynikającymi z przepisów obowiązującego prawa. Powoływanie się przez Sąd I instancji na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, wypowiedziany w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, jest o tyle chybione, że wyrok ten w żaden sposób nie dotyczy normy zawartej w przywołanym § 4 ust. 1 pkt 6, lecz normy dotyczącej innego stanu faktycznego i prawnego, tj. prawa użytkowania mającego przysługiwać spółdzielniom, co było uregulowane w § 6 danego rozporządzenia. Również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt U 10/00, nie dotyczy omawianego § 4, lecz § 9 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, a więc innej regulacji prawnej. W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nie można z wypowiedzi zawartych jedynie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzać normatywnych ograniczeń wobec innych przepisów prawa, nie poddanych ocenie tego Trybunału. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/11, stwierdzając, że: "Jakkolwiek zatem autorytet Trybunału Konstytucyjnego, a także względy współdziałania władz i rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji), przemawiają za uwzględnianiem poglądów Trybunału w praktyce sądowej, nie jest tak, że wynik wykładni prawa dokonanej przez Trybunał, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nawet merytorycznego, ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej, w tym sądy". Zarówno Sąd I instancji, jak i organy obu instancji nie przestawiły jakichkolwiek aksjologicznie i normatywnie uzasadnionych racji przemawiających za dokonywaniem wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w kierunku przypisywania mu treści, których w nim nie ma. Nie można natomiast nie dostrzegać celu powołanego przepisu, którym jest uznanie za dowód istnienia istotnej okoliczności faktycznej – stanowiącej podstawę do dokonania tzw. uwłaszczenia na dzień 5 grudnia 1990 r. z mocy samego prawa (tj. z woli samego ustawodawcy) państwowej osoby prawnej w mienie państwowe - tych wszystkich dokumentów i dowodów wymienionych w powołanym przepisie, które pozostają w obiegu prawnym w kształcie opisanym w tym przepisie, jako wyraz uwzględnienia powszechnej praktyki ich tworzenia i wydawania przed dniem 5 grudnia 1990 r. Uznając walor dowodowy decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością za spełniony tylko wtedy, gdy decyzja taka zawiera treści nie wskazane w § 4 ust. 1 pkt 6 przedmiotowego rozporządzenia, Sąd I instancji i organy administracji obu instancji nie dostrzegły, że według § 4 ust. 3 omawianego rozporządzenia: "Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym". Cytowany przepis potwierdza przypisanie przez prawodawcę waloru dowodowego także zeznaniom świadków i oświadczeniom stron złożonym zgodnie z art. 75 k.p.a. co do samego faktu przekazania nieruchomości państwowym osobom prawnym, bez określenia jakichkolwiek szczegółów także co do formy dokumentowej i prawnej tego przekazania. Sąd I instancji i organy administracji obu instancji zakwestionowały więc wartość dowodową przedłożonej przez Skarżącą Spółkę decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 12 grudnia 1986 r. o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością, wbrew oczywistej treści § 4 ust. 1 pkt 6 omawianego rozporządzenia nie dostrzegając, że dowodem dla uwłaszczenia mogą być także zeznania świadków lub oświadczenia stron, złożone zgodnie z art. 75 k.p.a., co do samego przekazania nieruchomości, bez określenia prawnej formy wynikającej z tego przekazania. Przy dokonywaniu wykładni przepisów służących tzw. uwłaszczeniu państwowych osób prawnych z mocy samego prawa na dzień 5 grudnia 1990 r., nie można pomijać realiów prawnych i faktycznych istniejących przed 5 grudnia 1990 r., a szczególnie przed zniesieniem w 1989 r., jednolitej własności państwowej, które nastąpiło z dniem 1 lutego 1989 r. w wyniku wejścia w życie nowelizacji art. 128 k.c. zawartej w ustawie z 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1989 r. Nr 3, poz. 11), gdy powszechną praktyką organów w gospodarowaniu mieniem państwowym było m.in. wydawanie aktów administracyjnych na rzecz państwowych osób prawnych i państwowych jednostek organizacyjnych bez uprzedniego ustalania prawnej formy władania mieniem państwowym przez te osoby prawne i jednostki organizacyjne. Sama treść § 4 ust. 1 pkt 6 omawianego rozporządzenia nie uprawnia do podważenia dowodowej wartości decyzji wymienionych w tym przepisie. Nie wyklucza również dopuszczalności dokonywania weryfikacji ważności i skuteczności tych decyzji, ale w sposób zgodny z obowiązującym prawem, to jest w ramach właściwej procedury, w której przepisy obowiązującego prawa dopuszczają dokonywanie oceny prawnej wydanych aktów administracyjnych. Nie doszło do naruszenia art. 38 ust. 2 u.g.g. w zw. z art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta RP i z art. 2 ust. 1 lit. c) oraz art. 2 ust. 4 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Należy podnieść, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozważał kwestię, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie i stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1960, Nr 54, poz. 311 ze zm., dalej: "ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach") było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe. Podmiot ten utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany ww. rozporządzeniem Prezydenta RP z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ww. ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 zatytułowanym "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, źródło CBOSA). Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 38 ust. 2 u.g.g. w zw. z art. 87 u.g.g. czy w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły co najwyżej stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w przywołanych powyżej uchwałach. Pozostaje zatem nimi związany, stosownie do treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 190 p.p.s.a. i art. 269 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku Skarżącej Spółki o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu: rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.; czy przepisy rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. R.P. z 1926 r., nr 97, poz. 568 ze zm.), zwłaszcza jego art. 416 (w całości) mogą stanowić podstawę prawną dla zarządu poprzedniczki prawnej Skarżącej PKP S.A. względem przedmiotowych nieruchomości oraz czy podjęcie przez skład powiększony NSA uchwał prezentujących inną wykładnię prawa niż wskazana w uzasadnieniu wyroku NSA stanowi podstawę odstąpienia od wykładni zawartej w tym uzasadnieniu przez organy rozpatrujące sprawę, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie przywołane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności nie wskazują, aby na tle istniejącego stanu faktycznego tej sprawy wystąpiły rozbieżności w orzecznictwie. Podkreślić trzeba również, że skład rozpoznający niniejszą sprawę nie doszedł do wniosku, aby wyłoniły się takie wątpliwości, które uzasadniałyby, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a., odroczenie rozprawy i przedstawienie budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ale tylko z tych względów, które wskazują na błąd Sądu I instancji i organów administracji obu instancji w zakresie przyjętej wykładni przepisów prawa co do wartości dowodowej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 12 grudnia 1986 r. o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. Z tego powodu, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.