I OSK 2128/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 330/22 w sprawie ze skargi E. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2023 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 330/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 9 listopada 1955 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...], m.in. nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...] – [...], oznaczonej jako parcela I. kat. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność W.B. i M.B. – na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.") 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do wydania aktu w sprawie z wniosku: E.L., J.D. i A.D. o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 9 listopada 1955 r., nr [...] w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. 2.stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku, na zasadzie art. 149 § 1a p.p.s.a. 3.stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. 4. wymierzył Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywnę w wysokości 1000 zł, na zasadzie art. 200 p.p.s.a. 5.zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E.L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki podał, że pismem z dnia 18 lutego 2013 r. Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpoznania - zgodnie z właściwością – wniosek: E.L., J.D. i A.D. z dnia 17 lutego 2011 r. o stwierdzenie nieważności opisanego na wstępie orzeczenia. W związku z tym, pismem z dnia 12 czerwca 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie informacji, dotyczących stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi Urząd w piśmie z dnia 30 czerwca 2014 r. nadesłał żądaną informację i przesłał dokumenty dotyczące w/w nieruchomości. Organ podjął więc czynności, mające na celu ustalenie stron niniejszego postępowania. W ich następstwie, postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił - z urzędu - postępowanie do czasu wykazania spadkobrania po S.B.. Ponieważ jednak J. B. przy piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. nadesłał odpis aktu poświadczenia dziedziczenia po w/w osobie, postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r., organ nadzoru, orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r., uchylił w/w postanowienie z dnia 8 maja 2015 r. o zawieszeniu postępowania. Następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. organ zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2017 r. i w tym samym dniu zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie aktualnych informacji, dotyczących stanu prawnego nieruchomości a także kopii archiwalnych dokumentów geodezyjnych. Dokumenty te zostały nadesłane przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r. Pismem z dnia 15 listopada 2017 r. przedłużono termin rozpoznania sprawy do dnia 30 kwietnia 2018 r., zaś pismem z dnia 15 listopada 2017 r. wystąpiono do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie informacji, dotyczących nowych osób ujawnionych w ewidencji gruntów prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Pismami z dnia 30 listopada 2017 r. Urząd udzielił w tym przedmiocie informacji. W dniu 13 lutego 2018 r. Minister otrzymał jednak informację o śmierci M.P.. Pismami z dnia 16 lipca 2018 r. zwrócił się zatem do członków jego rodziny oraz do Sądu Rejonowego dla [...] o podanie informacji o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym. W tym samym dniu poinformował też strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2018 r. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć stron postępowania w osobach: M. P. (13 maja 2016 r.) i H.B. (19 września 2018 r.) a postanowieniem z dnia 30 października 2019 r. (wydanym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 26 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu stanowiska wskazał bowiem, że wprawdzie spadkobierca H.B. został ustalony, to jednak nadal (pomimo toczącego się postępowania spadkowego) nie zostali ustaleni spadkobiercy M. P.). Ostatecznie natomiast pismem z dnia 10 listopada 2021 r., Naczelnik Wydziału Rewindykacji Mienia w Ministerstwie Rozwoju i Technologii poinformował wnioskodawców: E. L., J. D.i A.D., że postępowanie z ich wniosku uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. i tym samym przedmiotowe postępowanie zostało zakończone. Następnie zaś postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r., Minister Rozwoju i Technologii stwierdził niedopuszczalność wniosku E. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w pismem z dnia 10 listopada 2021 r., skutkiem czego, E.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotową skargę. Zarzuciła w niej organowi naruszenie m. in.: art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) oraz art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wnosił o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty skarżącej były bezzasadne, albowiem organ nie był bezczynny, ani też nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, dokonując w toku postępowania licznych czynności wyjaśniających. Podkreślono też, że postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2019 r. przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone a zatem aż do momentu jego umorzenia, (co następowało w tym przypadku z mocy prawa) wstrzymaniu uległ także bieg terminów przewidzianych w k.p.a. Uwzględniając przedmiotową skargę i przyjmując, że była to skarga na bezczynność organu, Sąd Wojewódzki uznał, że w zaistniałych okolicznościach obowiązkiem organu było wydanie stosownej decyzji, która mogłaby podlegać kontroli sądowej. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stanowi bowiem, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem więc Sądu, nie oznaczało to jednak, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ mógł ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nie ulegało bowiem wątpliwości – jak wywodził Sąd - że dla zastosowania ww. przepisu, konieczne było ustalenie czy decyzja została doręczona stronom lub ogłoszona oraz kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy. Brak decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego pozbawiałby – w ocenie Sądu - w rzeczywistości stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, a co godziłoby w jej podstawowe prawo - prawo do sądu (art. 184, w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z tego względu organ nadzorczy winien był więc wydać decyzję deklaratoryjną stwierdzającą umorzenie postępowania nieważnościowego, jeżeli uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Z uwagi zatem, że w rozpoznawanej sprawie organ nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania, lecz zakończył sprawę pismem z dnia 10 listopada 2021 r. informującym wnioskodawców o umorzeniu postępowania z mocy prawa (prawomocnym postanowieniem z dnia 21 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1418/22 odrzucił skargę na w/w pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 10 listopada 2022 r., znak [...]) to – zdaniem Sądu – należało uznać, iż (cyt.); "od chwili wystosowania do stron pisma z 10 listopada 2021 r. organ nie podjął czynności mających na celu załatwienie sprawy i wydanie decyzji do dnia wniesienia skargi i dalej, aż do dnia wyrokowania. W związku z tym, do chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności przez okres nieco ponad pięciu miesięcy, a do dnia wydania wyroku – przez okres 1,5 roku. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy z wniosku skarżących z dnia 17 lutego 2011 r. decyzją administracyjną w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ani w terminach wyznaczonych w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a." W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rozwoju i Technologii, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie - na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 102 w zw. z art. 103 k.p.a. - przez niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność zostało zawieszone postanowieniem z dnia 26.04.2019 r. nr [...] i dotychczas nie ustąpiły przyczyny jego zawieszenia, a jednocześnie te same okoliczności stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491); 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 103 k.p.a. - przez niezasadne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, mimo, że przedmiotowe postępowania jest zawieszone od dnia 26.04.2019 r. i do tej pory nie ustąpiły przyczyny jego zawieszenia; 3. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 103 k.p.a. przez wliczenie do terminu załatwienia sprawy okresu zawieszenia postępowania; 4. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.") - przez błędne uznanie, że niewydanie przez organ decyzji deklaratoryjnej umarzającej postępowanie stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa, podczas gdy kwestia formy poinformowania stron o umorzeniu postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. nie jest oczywista i budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych; 5. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 103 k.p.a.- przez niezasadne wymierzenie organowi grzywny, wskutek niedostrzeżenia, iż przedmiotowe postępowanie pozostaje zawieszone od dnia 26.04.2019 r. i dotychczas nie ustąpiły przyczyny jego zawieszenia, a także w wyniku nieprawidłowej oceny stopnia ewentualnego naruszenia prawa przez organ, wynikającego z błędnej (zdaniem Sądu) wykładni art. 2 ust. 2 nowelizacji przez organ i będącego konsekwencją tej wykładni powstrzymania się przez organ od wydania decyzji; 6. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez: - niedostrzeżenie kwestii dalszego istnienia trwania przeszkód do wydania rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu nadzorczym, które zarazem uniemożliwiają wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., - zaniechanie oceny w uzasadnieniu wyroku możliwości wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w kontekście zaistniałych przesłanek zawieszenia postępowania w postaci śmierci stron i niemożności ustalenia ich spadkobierców; 7. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. przez niedokładną analizę akt sprawy oraz przeoczenie faktu powszechnie znanego, wynikającego z treści Rejestru Spadkowego PL, prowadzonego przez Krajową Radę Notarialną (rejestry-notarialne.pl) w zakresie okoliczności braku przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej stronie – M. P., oraz w zakresie braku sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłym; Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnoszono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zaś, w zakresie zarzutów procesowych, opartych na art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., okazały się uzasadnione. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...) a po myśli art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Zdaniem składu orzekającego, w/w przepisy zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki i to w sposób istotny. Przyjmując bowiem, że skarga E.L. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 9 listopada 1955 r. o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...] - [...], oznaczonej jako parcela I. kat. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], o pow. [...] m2, a stanowiącej własność W. B. i M.B., była zasadna, Sąd I instancji m. in. ustalił, że w/w postępowanie zostało zawieszone. Jak wynikało bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w dniu 13 lutego 2018 r. Minister otrzymał informację o śmierci M. P.. Pismami z dnia 16 lipca 2018 r. zwrócił się do członków jego rodziny oraz do Sądu Rejonowego dla [...] o podanie informacji dotyczącej stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym a następnie, postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2019 r., zawiesił prowadzone postępowanie z uwagi na śmierć strony. Postanowienie to zostało zaś utrzymane w mocy, postanowieniem Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 października 2019 r., które zostało wydane w trybie instancji. Z uzasadnienia tego ostatniego postanowienia wynikało zaś, że wprawdzie został ustalony spadkobierca H.B., ale nadal (pomimo toczącego się postępowania spadkowego) nie zostali ustaleni spadkobiercy M. P.. W takiej zatem sytuacji, to jest bez odniesienia się do kwestii związanej z brakiem ustalenia następstwa prawnego po zmarłej stronie, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku nie mogło być uznane za orzeczenie, w którym sąd prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i jednocześnie jako orzeczenie mające oparcie w materiale zawartym w aktach sprawy, którymi dysponował Sąd Wojewódzki. Przypomnieć bowiem należy, że Sąd I instancji uwzględnił skargę E. L. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii z tego powodu, iż uznał, że organ ten nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania, lecz zakończył sprawę jedynie pismem Naczelnika Wydziału Rewindykacji Mienia w Ministerstwie Rozwoju i Technologii z dnia 10 listopada 2021 r., informującym wnioskodawców o umorzeniu postępowania z mocy prawa, wskazując przy tym jako podstawę działania na art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki polecił więc by organ wydał w postępowaniu, objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, akt w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wprawdzie przy tym w sentencji zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie sprecyzował dokładnie, jaki akt miałby organ w tym przypadku wydać, ale - biorąc pod uwagę treść uzasadnienia tego wyroku - niewątpliwie pod pojęciem owego aktu, Sąd I instancji rozumiał decyzję administracyjną. Z uwagi zatem, że w dacie wnoszenia skargi do Sądu Wojewódzkiego oraz w dacie orzekania przez ten Sąd postępowanie prowadzone przez Ministra Rozwoju i Technologii pozostawało w zawieszeniu, brak uwzględnienia w ocenie prawnej i w motywach rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, faktu iż w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie o zawieszeniu postępowania, którego dotyczyła skarga na bezczynność, skutkowało tym, że nie było w pełni zrozumiałe, w czym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – przejawiała się w tej sprawie owa bezczynność organu i to jeszcze bezczynność rażąco naruszająca prawo. Nie było też oczywiste, w jaki sposób organ powinien obecnie procedować i to tak by dochować terminu, który wyznaczył mu Sąd I instancji. Organ nie ma bowiem wpływu nie tylko na bieg i szybkość postępowania spadkowego prowadzonego przez sąd cywilny, ale nie ma w ogóle wpływu na kwestię podjęcia przez osoby zainteresowane działań mających na celu ustalenie spadkobierców po danej osobie. Z tych powodów, jak wspomniano wyżej, skład orzekający uznał skargę kasacyjną za zasadną w zakresie najdalej idących zarzutów kasacyjnych, przyjmując jednocześnie, że odniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych w w/w skardze było – na tym etapie sprawy – przedwczesne. Zwłaszcza, że zarzuty oparte na art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 1a p.p.s.a. miały charakter materialnoprawny. Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ocenić skargę E. L. także w kontekście stanu, w jakim pozostawało postępowanie prowadzone przez organ nadzoru z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 9 listopada 1955 r. o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...] - [...], oznaczonej jako parcela I. kat. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], o pow. [...] m2. Ocena ta powinna przy tym obejmować zarówno zbadanie czy organowi można było - w realiach tej sprawy – zarzucić bezczynność (rażącą bezczynność), jak i czy w takiej sytuacji było aktualnie możliwe dalsze procedowanie w w/w sprawie. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.