I OSK 2122/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 490/22 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.4.61.2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/GI 490/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę P. T. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 17 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.4.61.2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "k.p.a.") polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę mimo, że zebrany przez organy administracji materiał dowodowy dotknięty jest błędami w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji Wojewody, a będącymi wynikiem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności zgłaszanych przez Skarżącego i w konsekwencji nieuzasadnione: a) przyjęcie, że wyniku realizacji planowanej inwestycji nie zmienia się aktualny stan zagospodarowania działki, podczas, gdy działka położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wyniku realizacji inwestycji z uwagi na swoją szerokość traci możliwość jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej; b) przyjęcie, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego wniosek dotyczy umożliwi szerszemu kręgowi odbiorców dostęp do sieci gazowej, podczas gdy przedmiotowa linia de facto projektowana jest tylko i wyłącznie do jednego budynku; c) przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak ominięcia działki Skarżącego podczas gdy zarówno przed tą działką, jak i po minięciu tej działki gazociąg projektowany jest w drodze, a nie po działkach graniczących z drogą, a ponadto w sytuacji kiedy istnieje możliwość poprowadzenia gazociągu drugą stroną drogi lub drogą równoległą do ul. [...]; d) przyjęcie, że na wysokości działki Skarżącego planowany gazociąg musi odejść w głąb jego działki z uwagi na sieć wodociągową podczas gdy na innych odcinakach projektowanej sieci gazowniczej przebiegać będzie bliżej istniejącej sieci wodociągowej. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniósł o przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie powołano jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 § 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Organy obu instancji po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. w T. (dalej: "Inwestor", Spółka") ograniczyły sposób korzystania z części nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością Skarżącego, poprzez zezwolenie Inwestorowi na wykonanie czynności związanych z realizacją zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego budowę sieci gazowej z przyłączami do budynków w L., a w przyszłości na wejście w teren w celu konserwacji oraz usuwania awarii ww. gazociągu. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. – w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji – z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n."). Stanowisko organów zaakceptował Sąd I instancji. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Skarżący naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów postępowania upatruje w tym, że jego zdaniem zebrany materiał dowodowy dotknięty jest błędami w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji Wojewody, a będącymi wynikiem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności zgłaszanych przez Skarżącego. Przywoływane bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. zmierzały do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a dotyczących: usytuowania przebiegu gazociągu i ewentualnego innego jego przebiegu (ominięciu działki Skarżącego), jego celowości dla potrzeb lokalnej społeczności oraz wpływu tej inwestycji na możliwości zabudowy działki Skarżącego w przyszłości. W tym miejscu wskazać należy, że zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. W analizowanej sprawie stanowiła go możliwość wydania decyzji ograniczającej prawo właściciela nieruchomości w korzystaniu z niej w związku z wydaniem wspomnianej wyżej decyzji o lokalizacji celu publicznego. Kwestię tę normuje art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zebrany materiał dowodowy nie jest dotknięty błędami w ustaleniach faktycznych, polegającymi na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności zgłaszanych przez Skarżącego. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjęto, że istnieją uwarunkowania techniczne do przeprowadzenia instalacji gazowej przez działkę Skarżącego i wyjaśniono dlaczego niemożliwe byłoby przeprowadzenie inwestycji w inny sposób. Ponadto przebieg linii na działce Skarżącego jest zgodny z planem miejscowym sołectwa L., zatwierdzonym uchwałą nr [....] z dnia 25 kwietnia 2013 r. Odnotować bowiem należy, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawił ustalenia dotyczące postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie istotnym dla oceny, czy przebieg planowanej inwestycji na działce nr [...] odpowiada postanowieniom planu miejscowego i czy ów przebieg inwestycji jest dla nieruchomości Skarżącego jak najmniej uciążliwy, a co Sąd I instancji następnie słusznie zaakceptował. Przedmiotowa działka nr [...], według ustaleń planu, znajduje się na terenie dróg wewnętrznych i terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym na tych terenach dopuszcza się lokalizowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi mieszkańców gminy w zakresie zaopatrzenia w gaz i ciepło. W pasie szerokości 1,5 m działka nr [...]zajęta jest pod drogę publiczną (ul. [...]), natomiast kolejny 1,0 m mieści się w granicach drogi wewnętrznej. Planowane przedsięwzięcie przebiegać ma w odległości 0,5 m od krawędzi asfaltu i mieści się w granicach wyznaczonych przedmiotowym planem pod drogę publiczną, gdzie nie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa. Wojewoda w szczególności trafnie ustalił, że z dokumentów projektowych przedłożonych przez Inwestora wynika, że na etapie projektowania sieci gazowej dostosowano jej przebieg do warunków technicznych wskazanych przez Zakład Usług Komunalnych w L. (pismo z 12 marca 2021 r. nr ZUK.6324.15.2021). Z treści tego pisma wynika bowiem konieczność zachowania minimalnych odległości od istniejącej sieci wodociągowej. Ponadto Inwestor wskazał, że nie ma możliwości zaprojektowania całego odcinka gazociągu w drodze asfaltowej, o co wnosił właściciel nieruchomości. W tym kontekście zgodzić się należy z Sądem I instancji, że projektowany przebieg planowanej sieci gazowej nie był ustalony w sposób całkowicie swobodny, gdyż w dużym stopniu determinowany był usytuowaniem istniejącej już na tym terenie komunalnej sieci wodociągowej. Nadto, rację ma również Sąd I instancji, że przebieg planowanej linii gazowej ograniczony został do tej części działki Skarżącego, która według postanowień planu miejscowego i tak nie mogła być zabudowana. W tym kontekście całkowicie niezrozumiałe są argumenty, jakoby w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji Skarżący straciłby jakąkolwiek możliwość zabudowy mieszkaniowej. Projektowany przebieg gazociągu przewiduje jego lokalizację w drodze [...] oraz na terenie działki Skarżącego w terenie oznaczonym nieprzekraczalną linią zabudowy. Tym samym planowana inwestycja nie zmieni sposób korzystania z nieruchomości Skarżącego. Końcowo wskazać należy, że niezasługujący na uwzględnienie jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis ma charakter ustrojowy, określa wyłącznie w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W judykaturze wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi wzorca, według którego kontrola sądu ma być wykonana, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 33–74). Podsumowując, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę, nie można więc stawiać mu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.