I OSK 2119/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 194/19 w sprawie ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 194/19, wydanym ze skargi A. S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta K. postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania (dalej: organ), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: w pkt 1) zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r. i [...] września 2018 r. w przedmiocie wypłaty odszkodowania w terminie 1 miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w pkt 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 4) w pozostałym zakresie oddalił skargę, w pkt 5) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu 3 i 4, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: ppsa, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przewlekłości jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie nie towarzyszyło rażące naruszenie prawa, 2) art. 149 § 2 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nienałożenie na organ grzywny zgodnie z wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku w zaskarżonej części i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pełnomocnik skarżącego wniósł również o zasądzenie na jego rzecz od Skarbu Państwa kosztów udzielonej pomocy prawnej, nieopłaconej nawet w części, według norm przepisanych. W piśmie z 12 sierpnia 2020 r. nowy pełnomocnik skarżącego, wyznaczony z urzędu, podtrzymał skargę kasacyjną oraz wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów udzielonej skarżącemu pomocy prawnej nieopłaconej nawet w części według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując na okoliczności, mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych oraz poddające w wątpliwość posiadanie przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wypłatę odszkodowania, a w konsekwencji, także w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bada przesłanki dopuszczalności skargi kasacyjnej, warunkujące skuteczne wszczęcie postępowania w drugiej instancji (art. 180 ppsa). Skarga ta, jako sformalizowany środek prawny, musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177 ppsa), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 ppsa), musi być sporządzona przez adwokata, radcę prawnego lub inną uprawnioną osobę (art. 175 ppsa), z zachowaniem wymogów formalnoprawnych (art. 176 i art. 174 ppsa) oraz powinna zostać opłacona (art. 221 ppsa). Skutkiem niedopełnienia któregokolwiek z wymienionych warunków jest niedopuszczalność skargi kasacyjnej, powodująca konieczność jej odrzucenia (art. 178 i art. 180 ppsa). Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny może zatem badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę, skoro jest to jedna z przesłanek dopuszczalności tego środka ochrony prawnej. Sąd ten nie może jednak odrzucić skargi kasacyjnej z tej przyczyny, że została ona wniesiona przez podmiot nieposiadający przymiotu strony, jeśli podmiot ten został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed sądem I instancji i brał w nim udział jako strona. W tej wyjątkowej sytuacji ustalenie, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w aspekcie posiadania przez ten podmiot interesu prawnego w danej sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. W takim przypadku, badanie skargi jedynie od strony formalnoprawnej jest bowiem niewystarczające (tak: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04). W niniejszej sprawie, w postępowaniu o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie, na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) - dalej: dekret z 1949 r., nieruchomości położonej w K. przy Al. [...], Kw nr [...], Prezydent Miasta K. uznał za stronę postępowania E. S. (spadkobierczynię po byłym właścicielu nieruchomości J. S.), reprezentowaną przez pełnomocnika A. S. oraz tego ostatniego, jako nabywcę 50% wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości, na podstawie umowy cesji, zawartej z E. S. w 2018 r. A. S. wniósł do Sądu I instancji skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Sąd ten również traktował skarżącego, jako stronę postępowania. Zgodnie jednak z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie ustanawia samoistnej normy materialnoprawnej, nie wystarcza więc do przypisania statusu strony jakiemukolwiek podmiotowi. W tym zakresie przepis ten należy powiązać z właściwymi przepisami prawa materialnego, z których można wyprowadzić interes prawny, przyznający określonemu podmiotowi status strony postępowania. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, jest norma materialna prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast skutki czynności prawnej, dokonanej przez podmioty prawa cywilnego (w niniejszej sprawie zawarcie umowy przelewu wierzytelności odszkodowawczej), samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Mogą one stanowić takie źródło tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interesu prawnego w prawie administracyjnym nie kreuje bowiem wola adresatów tego prawa, lecz wola ustawodawcy. Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa, niezbędne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która wiązałaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przyznania stronom tej umowy interesu prawnego w ramach prawa administracyjnego (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 707/20). W rozpatrywanej sprawie, ani przepisy dekretu z 1949 r., ani żadne inne akty prawne, nie kreują normy materialnoprawnej, z której można by wywieść interes prawny stron umowy cywilnej przelewu wierzytelności w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w celu przyznania praw określonych w dekrecie. Skład orzekający w niniejszej sprawie, uwzględniając art. 269 ppsa, podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 1/22, zgodnie z którym: "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)". Abstrahując od kwestii dopuszczalności, ważności, skuteczności i wykonalności umowy przelewu, zawartej między E. S. a A. S. - dokonanie oceny w tym zakresie leży poza kognicją sądu administracyjnego - należy stwierdzić, że umowa ta nie legitymuje skarżącego - w rozumieniu art. 28 kpa – do skutecznego ubiegania się w postępowaniu administracyjnym o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie dekretu z 1949 r. W konsekwencji, skarżący nie jest także uprawniony do bycia stroną w sprawie o przewlekłe prowadzenie postępowania o ustalenie i wypłatę takiego odszkodowania. Posiadanie statusu strony postępowania nie może wynikać z faktycznego traktowania danego podmiotu jako strony, gdy wskutek błędnej oceny w zakresie posiadania przez niego interesu prawnego, organy administracji, a następnie także Sąd I instancji dopuściły ten podmiot do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Tylko podmiot rzeczywiście legitymujący się interesem prawnym może bowiem dochodzić ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. W rezultacie, wobec braku interesu prawnego skarżącego, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Należy jednak podkreślić, że w sytuacji, gdy dany podmiot nie ma interesu prawnego w byciu stroną postępowania administracyjnego a mimo to ubiega się o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, organy administracji zobowiązane są adekwatnie do statusu tego podmiotu rozstrzygnąć żądanie w sposób procesowy, aby zapewnić temu podmiotowi kontrolę instancyjną i ewentualnie sądowoadministracyjną wydanego rozstrzygnięcia procesowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącego nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 ppsa, wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.