I OSK 2118/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (autor uzasadnienia) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. oraz M.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1958/16 w sprawie ze skargi K.B. oraz M.B. i J.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. V.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1958/16 oddalił skargi K.B. oraz M.B. i J.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok wydano na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. poz. 872, ze zm.; dalej jako ustawa), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie nr [...], jedn. ewid. Miasto [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0105 ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność Z.K. i Z.K. W wyniku rozpoznania odwołań od tej decyzji K.B. oraz M.B. i J.B., Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 73 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że w dziale III księgi wieczystej [...] wpisane zostało ograniczone prawo rzeczowe w postaci nieodpłatnej służebności polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] od strony budynku mieszkalnego nr [...] na rzecz właścicieli działki nr [...]. Służebność gruntowa została ustanowiona na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 2012 r., zaś aktualnie współwłaścicielami działki nr [...] są K.B., M.B. i J.B. Zgodnie z treścią powołanej księgi wieczystej prawo własności do działki nr [...] nadal przysługuje Z.K. i Z.K. Następnie organ wskazał, że na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ul. [...] zastała zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z opracowania geodezyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę A.W., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 22 grudnia 2014 r. pod nr [...], na podstawie którego ustalono granice pasa drogowego ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. na obszarze działki nr [...], wynika że pod ul. [...] zajęta była tylko część działki nr [...]. Granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną stanowiły podstawę do wydzielenia tej części nieruchomości i oznaczenia jej nowym nr [...]. Natomiast działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...], w dacie 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę gminną ul. [...] w [...], co potwierdza opinia uprawnionego geodety A.G. z dnia 19 października 2016 r. Organ podkreślił także, że z pism Urzędu Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. wynika, że Gmina Miasta [...] nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi władanie pasem drogowym na odcinku przebiegającym przez tę część działki [...]. Ze sporządzonej metryki ul. [...] wynika, że prace remontowo-budowlane wykonano na odcinku długości 400 mb. co oznacza, że prace te nie były wykonywane na działce nr [...] zlokalizowanej na 470 metrze. Ze zdjęcia lotniczego szereg [...] nr [...], arkusz [...] jak i dokumentacji geodezyjnej sprawy wynika ponadto, że na działce nr [...] znajduje się fragment budynku, co uniemożliwia uznanie, że ta część nieruchomości zajęta była pod drogę publiczną jak również, że wykonywane było władztwo publicznoprawne. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K.B. oraz M.B. i J.B. Sąd I instancji oddalając powyższe skargi powołał art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej jako k.p.a.) i wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy, a decyzja ta ma charakter deklaratoryjny co oznacza, że nie tworzy ona nowego stanu prawnego. Potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki w dniu 1 stycznia 1999 r., gdyż nabycie własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa. W tym kontekście sąd wyjaśnił, że w dacie 31 grudnia 1998 r. skarżącym nie przysługiwały żadne prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Tym samym stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy są tylko właściciele nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. lub ich następcy prawni oraz podmiot co do którego badane jest w tym postępowaniu spełnienie przesłanek do nabycia własności nieruchomości. Zdaniem Sądu skoro skarżący nie dysponowali żadnym prawem do przedmiotowej nieruchomości w tej dacie, to nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a więc nie posiadają legitymacji strony. Natomiast uzyskanie przez skarżących ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej dopiero w 2012 r. nie daje im przymiotu strony w sprawie, która dotyczy stanu nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli wszyscy skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: a. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż z uwagi na fakt, iż skarżący nie dysponowali żadnym prawem do działki nr [...], położonej w [...] w obrębie numer [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., nie mają oni interesu prawnego w przedmiotowej sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności tejże nieruchomości przez Gminę Miasto [...] na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, a więc nie posiadają oni legitymacji strony w niniejszym postępowaniu, w przypadku gdy istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi winno być oceniane w momencie wnoszenia skargi do Sądu i z uwzględnieniem nie tylko samej materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji, ale także skutków tejże decyzji istniejących w chwili wniesienia skargi, a wprost uzasadniających istnienie interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie; b. art. 285 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego w z. w. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż uzyskanie przez skarżących na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2012 r. (rep. A nr [...]) zawartej z właścicielami działki (wówczas) nr [...] Z. i Z.K. ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] nie daje im przymiotu strony w sprawie, która dotyczy stanu nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r., w przypadku gdy istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi winno być oceniane w momencie wnoszenia skargi do Sądu i z uwzględnieniem nie tylko samej materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji, ale także skutków tejże decyzji istniejących w chwili wniesienia skargi, a wprost uzasadniających istnienie interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie, których, z uwagi na przysługującą im służebność gruntową do działki nr [...] bezpośrednio dotykać będą skutki zaskarżonej decyzji; c. art. 7 k.p.a. w z w. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z w. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie uwzględnienie w niniejszej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu skarżących objawiającego się znacznym wpływem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. (sygn. akt: [...] na przysługujące skarżącym prawo wynikające z służebności gruntowej polegające na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], co wprost uzasadnia konieczność i zasadność ich uczestnictwa w niniejszej sprawie w charakterze strony celem ochrony ich praw zagwarantowanych prawem; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżących na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. z uwagi na rzekomy brak istnienia po ich stronie interesu prawnego w niniejszej sprawie bez uwzględnienia, iż skarżącym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] w [...], co uzasadnia ich interes prawny w sprawie, a także pomimo niedokonania żadnych ustaleń w zakresie o którym mowa w art. 145 § 1 ust 1 lit a) oraz lit c, tj. ustalenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym jednoczesne ominięcie zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. i nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, który to zarówno w toku postępowania przed organami administracyjnymi, jak również przed Sądem został całkowicie zignorowany, a naruszenie tego przepisu przez organy administracji publicznej winno skutkować uwzględnieniem przez Sąd skargi skarżących. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 w zw. z art. 203 p.p.s.a., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej wyznaczających zakres rozpoznania (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z uwagi na brak przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Objęty zarzutem skargi kasacyjnej przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. określający legitymacje do wniesienia skargi, stanowi że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Interes prawny może wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązującego przepisu prawa i wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). Skarżący kasacyjnie legitymując się ograniczonym prawem rzeczowym, polegającym na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość będącą przedmiotem sprawy kwestionują wyrok sądu oddalający skargę na rozstrzygnięcia organów o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności tej nieruchomości z powodu braku wykazania interesu prawnego w tej sprawie. K.B. oraz M.B. i J.B. wywodzą swój interes prawny w sprawie przejęcia na własność gminy nieruchomości zajętych pod drogi publiczne z norm zawartych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Art. 73 w ust. 1 stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżącym kasacyjnie, którym przysługuje prawo przechodu i przejazdu przez działkę [...] nie przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis art. 73 przepisów wprowadzających nie określa w żaden sposób sytuacji prawnej osób korzystających z prawa przechodu i przejazdu przez działkę będącą przedmiotem postępowania o nabycie z mocy prawa jej własności jako zajętej pod drogę publiczną. Określa jedynie przesłanki do stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, w zależności od tego, czy była zajęta przez któryś z tych podmiotów w dacie 31 grudnia 1998 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że fakt korzystania przez skarżących z nieruchomości, jako drogi, nie przesądza o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, uzasadniającego występowanie w sprawie w charakterze strony w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności przedmiotowej nieruchomości. Interes prawny dający legitymację strony jest kategorią prawnomaterialną co oznacza, że źródła tego interesu należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przepisem tym jest art. 73 ust. 1 wyżej powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, który wskazuje kto ma interes prawny w danej kategorii spraw. Stąd też, w ocenie sądu, prawa takiego skarżący nie mogli wywodzić, z przysługującej im służebności drogi koniecznej, bowiem prawo to jest ustanawiane na prawie własności nieruchomości obciążonej, jako stosunek prawny między każdoczesnym właścicielem nieruchomości władnącej, a każdoczesnym właścicielem nieruchomości obciążonej. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, jest wyłącznie dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, reprezentowana przez uprawnione organy. Każdy inny podmiot, nie legitymujący się prawem własności, nie jest stroną tego postępowania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 16 czerwca 2005 r., I OSK 671/05; z 14 listopada 2008 r., I OSK 1571/07 i z 26 października 2011 r, I OSK 1865/10). Zwrócić uwagę należy, że skarżący kasacyjnie w istocie nie zmierzają do zachowania swojego prawa przechodu i przejazdu przez działkę sąsiednią i ochrony przysługującej im służebności lecz domagają się w tej sprawie innego prawa, a mianowicie dostępu do drogi publicznej przez stwierdzenie nabycia tej nieruchomości na własność gminy. Powyższe oznacza, że sytuacja skarżących kasacyjnie nie znajduje ochrony prawnej w tej sprawie. Tym samym nie przysługuje skarżącym status strony w tym postępowaniu, co prawidłowo ocenił sąd pierwszej instancji, gdyż prawo powszechnie obowiązujące nie reguluje sytuacji osób legitymujących się prawem przechodu i przejazdu przez nieruchomość będącą przedmiotem postępowania toczącego się na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających (...). Status stron w takiej sprawie przysługuje jedynie właścicielowi tej nieruchomości i jednostce ubiegającej się o stwierdzenie jej nabycia z mocy prawa, a więc Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego. Inne podmioty mogą jedynie powoływać się na interes faktyczny i taki może przysługiwać podmiotom legitymującym się służebnością drogową obciążającą nieruchomość będącą przedmiotem postępowania w trybie art. 73 przepisów wprowadzających (...). Interes faktyczny nie jest jednak prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne, o czym prawidłowo orzekł Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Poprzedził to rozstrzygnięcie prawidłowo przeprowadzoną kontrolą w ramach uprawnień przewidzianych przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), trafnie stosując normę wynikową z art. 151 p.p.s.a., wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o podstawy z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. jako złożonej przez osoby nieuprawnione do jej wniesienia. Całkowicie chybiony pozostaje więc zarzut naruszenia art. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, W interesie społecznym i słusznym interesie strony leży przestrzeganie norm prawnych powszechnie obowiązujących. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenił, iż nie doszło do naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wobec braku ochrony prawnej dla sytuacji skarżących w tej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.