I OSK 2115/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 564/21 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 23 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 564/21 oddalił skargę L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 23 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: L. Z. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia 26 lipca 2010 r. wydanej przez Burmistrza Miasta Wągrowca w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] o pow. [...]ha położonej w W. przy ul. [...] na dwie działki o numerach: [...] o pow. [...]ha i [...] o pow. [...]ha. Decyzją z dnia 23 marca 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w pk 1) stwierdziło, że decyzja z dnia 26 lipca 2010 r. wydana przez Burmistrza Miasta Wągrowca w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] o pow. [...]ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej własność L. Z. wydana została z naruszeniem prawa, w pkt 2) nie stwierdziło nieważności ww. decyzji na skutek wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Jak bowiem wynika z akt sprawy, po wydaniu decyzji podziałowej z dnia 26 lipca 2010 r. skarżąca zawarła w dniu 30 listopada 2010 r. w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży działki nr [...] o pow. [...]ha z W. spółka ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa. Następnie nowy właściciel spółka W. podjęła dalsze czynności na podstawie których doszło scalenia nabytej działki nr [...] z posiadanymi już nieruchomościami, w wyniku czego powstała nowa działka nr [...] o łącznej powierzchni [...]ha. Skargę kasacyjną wniosła L. Z. na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie w związku z pominięciem przy jego wykładni art. 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, skutkujące przyjęciem, że nieistnienie działki nr [...] i jej zbycie na rzecz właściciela sąsiedniej nieruchomości w sytuacji gdy nabywca w okolicznościach niniejszej sprawy był w złej wierze co do ważności umowy sprzedaży świadczy o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, gdy tymczasem nabycie to nie było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i nie prowadziło do nieodwracalnych skutków prawnych; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 3 i art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w wyniku niezupełnej kontroli działania administracji, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem norm art. 77 oraz art. 80, poprzez ograniczenie ustalania przyczyn odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. do stwierdzenia, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne wskutek zmiany stanu prawnego działki, podczas gdy nie zbadano podnoszonych okoliczności świadczących, że nabywca nieruchomości powstałe z podziału nr [...] był w złej wierze; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. gdy Sąd nie dokonał oceny sprawy wychodząc poza zarzuty i wnioski skargi i nie zauważył naruszeń prawa przez SKO polegające na nierozpoznaniu wskutek wadliwie przeprowadzonego postępowania istoty sprawy, jakim było ustalenie bądź nieustalenie nieodwracalnych skutków prawnych; c) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji gdy Sad nie odniósł się do argumentów skarżącej w skardze do sądu w zakresie kwestionowania przez nią podpisów na pismach wnoszonych rzekomo przez nią w trakcie postępowania działowego, a także niezastosowania przez Sąd art. 6 ustawy o księgach wieczystych; d) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy w sprawie nie istniały przesłanki odstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenia się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w prowadzonym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia 26 lipca 2010 r. stwierdziło, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem była sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z tym stanowiskiem zgodził się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Jednak stwierdzenie nieważności tej decyzji było niemożliwe, albowiem wystąpiła przesłanka negatywna, tj. nieodwracalne skutki prawne. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą tej przesłanki negatywnej, tj. nieodwracalnych skutków prawnych, tym samym nie są podnoszone żadne zarzuty dotyczące przepisów regulujących zasady podziału nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są niezasadne. Na wstępie wyjaśnić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji nieodwracalnych skutków prawnych, ale orzecznictwo zarówno sądowoadministracyjne, jak i Sądu Najwyższego jednolicie przyjmowało i nadal przyjmuje, że istota tej instytucji sprowadza się do sytuacji, w której – z uwagi na zakres posiadanych kompetencji – organ administracji publicznej nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych wywołanych przez decyzję administracyjną. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej nie może być wobec tego oceniana w granicach całego porządku prawnego państwa, lecz musi być rozpatrywana pod względem procesowym w zakresie mocy obowiązującej kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz tych przepisów prawa materialnego, stanowiących część prawa publicznego, które stosują organy administracji publicznej. Artykuł 156 § 2 jest jednym z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i zakres jego mocy obowiązującej nie może być traktowany jako wykraczający poza moc obowiązującą tej ustawy. Inaczej to ujmując - odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. W rozpoznawanej sprawie nieodwracalność skutków prawnych spowodowana została faktem zawarcia umowy sprzedaży wydzielonej działki nr [...], która stała się przedmiotem własności innego podmiotu, tj. spółki W., a nadto nowy właściciel dokonał scalenia nabytej działki nr [...] z posiadanymi już nieruchomościami, w wyniku czego powstała nowa działka nr [...] o łącznej powierzchni [...]ha. Stąd też u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Dlatego w takich okolicznościach organ administracji nie może stwierdzić nieważności decyzji podziałowej z dnia 26 lipca 2010 r., albowiem nie możliwy jest powrót do działki istniejącej przed podziałem, tj. do działki nr [...]. Zgodnie bowiem przepisami dotyczącymi ewidencji gruntów i budynków, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W niniejszej sprawie nie jest możliwe spełnienie kryterium jednorodności pod względem prawnym, albowiem w wyniku podziału działki nr [...], a następnie sprzedaży działki nr [...], działki nr [...] i [...] stały się przedmiotem własności różnych podmiotów, stąd też w trybie administracyjnym powrót do stanu prawnego jaki miał miejsce przed podziałem działki nr [...] jest niemożliwy. Niezasadne są zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a więc przepisy regulujące instytucje rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i wyłączenia rękojmi. Zgodnie z art. 5, W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych), z kolei art. 6 stanowi: 1. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. 2. W złej wierze jest ten, kto wie, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, albo ten, kto z łatwością mógł się o tym dowiedzieć. 3. Jeżeli do dokonania rozporządzenia potrzebny jest wpis w księdze wieczystej, chwila złożenia wniosku o wpis jest rozstrzygająca dla oceny dobrej lub złej wiary nabywcy. Jednakże gdy rozporządzenie dochodzi do skutku dopiero po dokonaniu wpisu, rozstrzyga dzień, w którym rozporządzenie doszło do skutku. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Niezasadność tego zarzutu wynika z faktu, że organ administracji nie może stosować instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie jest bowiem właściwy do oceny skutków prawnych zawartej umowy sprzedaży nieruchomości, a tym samym nie może ustalać i oceniać dobrej lub złej wiary kupującego, albowiem należy to do kompetencji sądu powszechnego, natomiast organ jest związany wpisem w księdze wieczystej. Mając na uwadze, że istota sporu dotyczyła zagadnienia prawnego jakim jest kwestia nieodwracalnych skutków prawnych w sytuacji gdy doszło do sprzedaży działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] dokonanego na podstawie decyzji z dnia 26 lipca 2010 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania a dotyczące art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. są niezasadne, albowiem jak wskazano wyżej organ nie był uprawniony do badania okoliczności dotyczących zawartej umowy sprzedaży działki nr [...] w tym dobrej lub złej wiary kupującego, czy też innych okoliczności i motywów zawarcia umowy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Nie może być również uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do argumentacji skarżącej w zakresie kwestionowania przez nią podpisów składanych na pismach wnoszonych rzekomo przez nią w trakcie postępowania podziałowego, a także podnoszonych w piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2021 r. dotyczących niezastosowania przez Sąd art. 6 ustawy o księgach wieczystych, zgodnie z którym rękojmia nie chroni nabywców w złej wierze. Przede wszystkim o naruszeniu normy art. 141 § 4 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdyby nie zawierało któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwalało w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Dodać przy tym należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze, czy w składanych pismach procesowych oraz podniesionej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Natomiast, to, że Sąd I instancji wydał orzeczenie, które nie jest po myśli skarżącej kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada warunkom określonym w 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.