I OSK 2113/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [A] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 531/20 w sprawie ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [A] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 20 stycznia 2020 r. nr NG-O.025.118.2019.JW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 531/20 oddalił skargę Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [A] na decyzję Głównego Geodety Kraju z 20 stycznia 2020 r. nr NG-O.025.118.2019.JW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [A] (powoływana dalej jako "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": I) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że badanie legalności wyboru zarządu Spółki było niedopuszczalne, bowiem nie mieści się to w kompetencjach starosty dokonującego wpisu w ewidencji, w sytuacji gdy właściwa interpretacja tego przepisu wskazuje, że ujawnienie żądanego wpisu w ewidencji gruntów co do zgłoszonych danych może nastąpić dopiero po sprawdzeniu prawidłowości i kompletności zgłoszonych dokumentów, a nie jak wskazał Sąd I instancji, z pominięciem kontroli dołączonych do wniosku dokumentów; II) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy decyzja Głównego Geodety Kraju (powoływanego dalej jako "GGK") została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", na skutek błędnego ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego, przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, nieuwzględnienia istotnych dla sprawy dowodów i pominięcia, że właściwy miejscowo starostwa wprowadza stosowne zmiany do bazy danych, z urzędu bądź na wniosek osób zainteresowanych, dopiero po uzyskaniu odpowiednich dokumentów, stanowiących podstawę dokonania wpisu, co właściwie dokonał Starosta [...] natomiast postępowanie odmienne, wynikające z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (powoływanego dalej jako "WINGiK") oraz GGK stanowi rażące uchybienie obowiązującym przepisom i standardom postępowania organów administracji publicznej, ponieważ w sposób oczywisty prowadzi do odmowy wyeliminowania z obrotu prawnego stanu niezgodnego z prawem; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. przez podważenie zaufania uczestnika postępowania, to jest Spółki, do sposobu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, które nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania i polegało na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji decyzji Głównego Geodety Kraju, podczas gdy wydanie takiej decyzji było niezasadne, ponieważ prowadzi do legitymizowania istnienia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wniosek z 28 kwietnia 2015 r. złożony przez A. A., B. B. i C. C. o ujawnienie w operacie ewidencji gruntów "zarządu Spółki" w takim składzie osobowym, zawierał wiele uchybień i był niezgodny z przepisami statutu nadanego Spółce przez Wójta Gminy X. na podstawie zarządzenia z 10 kwietnia 2008 r. nr 100/08. Przede wszystkim, ówczesny "prawomocny" zarząd Spółki w składzie D. D. (przewodniczący zarządu), E. E. (skarbnik zarządu), F. F. (sekretarz zarządu) nigdy nie zwołał w przepisanym terminie (26 kwietnia 2015 r.) zebrania ogólnego członków Spółki, na którym "rzekomo" dokonano odwołania starego i wyboru nowego zarządu. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie D. D., F. F. i E. E. o takiej treści. Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 2 i ust. 3 statutu Spółki, jedynie zarząd może zwołać zebranie ogólne członków Spółki. W toku postępowań administracyjnych nie przedstawiono stosownego dokumentu, potwierdzającego prawomocne ogłoszenia zebrania we wskazanym wyżej terminie. Wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, ze z tego względu, Wójt Gminy X. 30 kwietnia 2019 r. wydał zarządzenie nr 21/09, stwierdzające nieważność zebrania z 26 kwietnia 2015 r. Zatem, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, jeżeli 26 kwietnia 2015 r. nie odbyło się zebranie Spółki, to za nieważny należy uznać protokół tego "zebrania" i zawarte w nim treści. Dlatego też, w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. A. A., C. C. i B. B. nie nabyli prawa do reprezentowania Spółki i nigdy nie byli osobami uprawnionymi do składania w imieniu Spółki jakichkolwiek wniosków, w tym wniosku o wpis do ewidencji gruntów i budynków o zmianie w składzie osobowym zarządu Spółki. Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, aktualizacja informacji zawartych w operacie ewidencyjnym należy do zadań właściwego miejscowo starosty. Organ ten wprowadza stosowne zmiany do bazy danych z urzędu bądź na wniosek osób zainteresowanych, po uzyskaniu odpowiednich dokumentów, stanowiących podstawę dokonania wpisu. W ocenie Spółki, pogląd organów, że badanie legalności wyboru zarządu Spółki nie mieści się w kompetencjach Starosty [...], stanowi rażące naruszenie i pominięcie przepisów na podstawie których funkcjonuje Spółka, a także przepisów o randze ustawowej. Jak wynika z wyroku NSA z 5 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 364/10, "organ ewidencyjny mając wniosek zarządu spółki, która wskazuje, że sprawuje zarząd nad wspólnotą gruntową wpisaną do ewidencji gruntów, złożony na podstawie art. 18 ust. 2 zdanie 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dokonuje wpisu zgłoszonych danych po sprawdzeniu prawidłowości i kompletności złożonych dokumentów. W przypadku zaś, kiedy organ ustali, że podmiot zgłaszający niniejsze dane nie jest podmiotem uprawnionym lub złożone dokumenty nie są prawidłowe lub są niekompletne i braki te nie zostały usunięte, wydaje decyzję odmawiającą dokonania wpisu". W niniejszej sprawie, Starosta [...] wydając decyzję odmawiającą ujawnienia w operacie gruntów składu nowego zarządu Spółki, posiadał z urzędu wiedzę, że wnioskodawcy nie są właściwie umocowani, to jest, że nie zostało zwołane na 26 kwietnia 2015 r. zebranie ogólne członków Spółki, na którym miał zostać wybrany nowy zarząd. Jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, gdyby Starosta [...] dokonał wpisu w operacie gruntów, toby legitymizował naruszenie prawa. [...] Puławski wydając decyzję o odmowie wpisu, podzielił stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z 24 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 402/17, że merytoryczna ocena podjętych przez wspólnoty uchwał leży w zakresie kompetencji organu administracji publicznej sprawującego funkcję nadzorczą. Z uwagi na fakt, że wniosek A. A., C. C. i B. B. został złożony przed zmianą ustawy dokonaną ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. poz. 1276), w przedmiotowej sprawie należało zbadać żądania wnioskodawców nie tylko pod względem formalnym, ale również merytorycznym. Dlatego też, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, zasadne było postępowanie Starosty [...], mające na celu sprawdzenie dokumentów pod kątem zgodności ze statutem Spółki i weryfikację, czy są składane przez podmiot uprawniony. Starosta [...] był też uprawniony do przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji. Zapewnił stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Spółki, nie ma podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym pogląd Sądu I instancji, że to podmiot legitymowany przedstawił Staroście [...] akty stwierdzające zmianę składu osobowego Spółki, podjęte przez uprawniony organ, a Starosta nie miał podstaw do odmowy ich uwzględnienia. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że opisane dokumenty, w oparciu o które żądano ujawnienia wpisu w rejestrze, były sfałszowane, ponieważ we wskazanej w nich dacie nie było zwołane żadne zebranie, a więc nie mogło dojść do zmiany w zarządzie Spółki. Fakt ten został ustalony przez organy administracji publicznej, co pominął Sąd I instancji. Brak jakiejkolwiek kontroli lub nadzoru, czy dane znajdujące się w rejestrze nie są fałszywe, z pewnością przeczyłby domniemaniu, że prawa ujawnione w rejestrze gruntów zostały wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Starosta [...] decyzją z 11 października 2017 r. nr GN.OG.6620.14.1.2015 odmówił ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębów: 14 – X. i 15 – Y., gm. X. zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej [A] w składzie: A. A. - przewodniczący, C. C.- sekretarz, B. B. – skarbnik. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z 16 lutego 2018 r. nr IGK-II.7221.1.21.2017.SP uchylił decyzję Starosty [...] w całości i orzekł o ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków składu zarządu Spółki. Ujawnienie to nastąpiło w oparciu o przedłożone przez zarząd wnioskujący o aktualizację informacji w ewidencji uchwały ogólnego zebrania członków Spółki z 26 kwietnia 2015 r. o powołaniu nowego zarządu i odwołaniu zarządu dotychczasowego. O stwierdzenie nieważności decyzji WINGiK wystąpiła Spółka reprezentowana przez obecny zarząd w składzie: G. G. – przewodniczący, H. H. – sekretarz i J. J. – skarbnik, zarzucając jej, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Spółki, orzekający organ nie dysponował prawidłowymi dokumentami pozwalającymi na ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków zmian w zarządzie. Główny Geodeta Kraju decyzją z 20 stycznia 2020 r. nr NG-O.025.118.2019.JW odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINGiK z 16 lutego 2018 r. GGK wskazał, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nastąpiła na wniosek zarządu Spółki z 28 kwietnia 2015 r., do którego dołączono uchwałę o odwołaniu poprzedniego zarządu tej Spółki oraz uchwałę o powołaniu nowego zarządu. Z uwagi na te dokumenty, WINGiK uchylił decyzję Starosty [...] z 11 października 2017 r., odmawiającą ujawnienia tego składu zarządu w ewidencji i orzekł w tym zakresie o jej aktualizacji, w sposób zgodny z wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki. Sąd uznał, że GGK zasadnie przyjął, że WINGiK rozstrzygając o aktualizacji ewidencji w ramach procedury przewidzianej w art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.g.", w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i wprowadzając zmiany w zakresie ujawnionego w ewidencji składu osobowego zarządu Spółki, wynikające z przedłożonych przez ten Zarząd uchwał, nie naruszył prawa. W konsekwencji, żądanie stwierdzenia nieważności jego decyzji, z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie mogło być skuteczne. Zdaniem Sądu I instancji, w toku postępowania nie wykazano również by kwestionowana decyzja WINGiK była obarczona jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą prawną, opisaną w art. 156 § 1 K.p.a., prowadzącą do jej nieważności. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzorczym, toczącym się na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., i dotyczyły badania legalności decyzji o ujawnieniu, w trybie art. 24 ust. 2a P.r.g. oraz § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2016 r. poz. 1034 ze zm.), składu Spółki dla Zagospodarowywania Wspólnoty Gruntowej [A] w operacie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Skutecznie postawione zarzuty kasacyjne powinny zatem uwzględniać wskazane okoliczności i znajdować wyraz w sposobie sformułowania zarzutów przez wyartykułowanie nie tylko naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i wskazanych przepisów postępowania, jak uczynił to autor skargi kasacyjnej, ale także art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 24 ust. 2a P.g.k. i § 44 ww. rozporządzenia, a kolejno przez wykazanie związku pomiędzy powyższymi przepisami. Warunku tego rozpoznawane skarga kasacyjna nie spełnia. Zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, , art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., pomimo tego, że odwołują się do wadliwej oceny organów co do braku rażącego uchybienia w postępowaniu ewidencyjnym, nie zostały powiązane z przepisami stanowiącymi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 156 § 1 K.p.a. i art. 24 ust. 2a P.g.k. i § 44 cyt. rozporządzenia. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak ich nie zniosło, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek zarzutów kasacyjnych. Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania, korygowania czy uzupełniania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10). Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej. Już choćby z tego względu rozpoznanie skargi kasacyjnej musi podlegać pewnym ograniczeniom. Odnosząc się zatem do tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych, należy wskazać, że nie mógł być zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych, którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje przez niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, analiza argumentacji podanej na jego poparcie wskazuje, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje w istocie przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię. Wskazuje bowiem, że wadliwe było przyjęcie przez Sąd I instancji, że badanie legalności wyboru zarządu Spółki było niedopuszczalne, bowiem nie mieści się to w kompetencjach starosty dokonującego wpisu w ewidencji, w sytuacji gdy właściwa interpretacja tego przepisu nakazuje przyjąć, że ujawnienie żądanego wpisu w ewidencji gruntów co do zgłoszonych danych może nastąpić dopiero po sprawdzeniu prawidłowości i kompletności zgłoszonych dokumentów, a nie jak wskazał Sąd I instancji, z pominięciem kontroli dołączonych do wniosku dokumentów. Po drugie, zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych musi być rozpatrywany wyłącznie w kontekście, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z 16 lutego 2018 r. Przypomnienia bowiem wymaga, że skoro w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, to postępowanie w niniejszej sprawie miało na celu ustalenie, czy decyzja WINGiK z 16 lutego 2018 r. jest obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie miało ono natomiast prowadzić do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej, załatwionej kontrolowaną decyzją (to jest wpisania w ewidencji gruntów i budynków nowego składu osobowego zarządu Spółki). W odniesieniu do tak skonkretyzowanego zagadnienia, słusznie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a więc, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie jest co do zasady prowadzone postępowanie dowodowe. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa oparta jest na stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności (wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1721/17). Dokładne sprecyzowanie przedmiotu postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją pozwala na stwierdzenie, że ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazać też trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie, niezależnie od postępowania zwykłego i wcześniejszego postępowania nadzorczego. W tym ostatnim przypadku przedmiotem oceny jest wyłącznie decyzja nieważnościowa przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie konieczne jest tym samym uwzględnienie opisanych powyżej różnic w sposobie prowadzenia postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego) oraz postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), w tym odmienności co do zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w trybie nieważnościowym. Odniesienie się do kwestii rażącego naruszenia prawa wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wymaga przypomnienia jeszcze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjęto, że rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). W definicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych, nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Zasadą wynikającą z tego przepisu jest, że wniosek o wprowadzenie zmian musi być oparty o stosowne źródłowe dokumenty z których ta wnioskowana zmiana wynika. Niedopuszczalne jest bowiem dokonywanie zmian danych ewidencyjnych, w tym przypadku danych dotyczących składu zarządu Spółki, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, czy też nie zostały ustalone w ramach odrębnych postępowań sądowych. Oczywiście organ ewidencyjny nie może rozstrzygać sporów powstałych na tym tle, jak również nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji przedłożonych dokumentów źródłowych, natomiast zobowiązany jest sprawdzić, czy wnioskowana zmiana wynika, ma podstawę w przedłożonych dokumentach (por. wyrok NSA z 12 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1172/22). Zasadnie więc Sąd I instancji wskazał, że sposób powoływania i odwoływania zarządu, zgodnie z art. 17 cyt. ustawy, określa statut spółki. Nie jest kwestionowane w sprawie, że uchwała o wyborze nowego zarządu Spółki, podobnie jak akt odwołania dotychczasowego zarządu zostały przedłożone organom ewidencyjnym. Wobec tego, nie można uznać za nieuprawnioną wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji, że w stanie prawnym wówczas obowiązującym, organy prowadzące ewidencję gruntów nie miały kompetencji do merytorycznej oceny i weryfikowania ich legalności przez pryzmat poprawności przeprowadzenia procedury wyboru członków zarządu. Wymóg weryfikacji takich dokumentów przez organ administracji publicznej w procedurze aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (przewidzianej w art. 24 P.r.g.) nie wynikał wprost ani z przepisów ustawy o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych, ani ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które regulują zasady ujawniania danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Przepisy P.g.k. i wydanego na jej podstawie rozporządzenia mają zastosowanie, o ile nie są wyłączone przez regulację szczególną. Przepis art. 20 ust. 2a P.g.k. stanowi, że przepisy ust. 2 nie naruszają przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Takim przepisem szczególnym jest niewątpliwie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jednak z regulacji powyższych wynika, że ustalony w drodze uchwały ogólnego zebrania członków Spółki z 26 kwietnia 2015 r. o powołaniu nowego zarządu i odwołaniu zarządu dotychczasowego, skład osobowy zarządu podlega z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Okoliczność, że podstawą tego wpisu jest uchwała ogólnego zebrania członków Spółki, oznacza, że w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym stosownej uchwały, obowiązkiem organu było dokonanie wpisu składu osobowego zarządu, który wynika z treści uchwały. Należy przy tym zważyć, że z przepisów ustawy o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych nie wynika wprost, że organ dokonujący wpisu został wyposażony w kompetencje do kwestionowania treści uchwały, tym bardzie, że kompetencje nadzorcze nad działalnością spółki zostały powierzone wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Ponadto cytowana ustawa nie wprowadza odmiennej od uregulowań ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zasady, że rejestr gruntów i budynków ma być wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego nazwy spółki, składu zarządu spółki oraz obszaru wspólnoty gruntowej i wykazów uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty. Co powoduje, że rejestr ma wyłącznie charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego wspólnoty gruntowej w razie późniejszych zmian w powyższym zakresie, a jedynie potwierdza zaistniały wcześniej stan prawny. Trafnie Sąd I instancji zaznaczył, że po wprowadzeniu ustawą z dnia 10 lipca 2015 r., z dniem 1 stycznia 2016 r., do ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych art. 19a, przewidującego możliwość wniesienia do sądu powszechnego powództwa o uchylenie uchwały spółki, przez uprawnione ku temu podmioty, możliwość oceny ich legalności przez organy administracji publicznej została wyłączona. Wprawdzie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchwała powołująca członków nowego Zarządu została podjęta w 2015 r. i w tym roku również doszło do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, to jednak ustawa nowelizująca z dnia 10 lipca 2015 r. zakładała, że postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem jej wejścia z życie będą prowadzone nie dłużej niż do 31 marca 2016 r. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, a contrario, po 31 marca 2016 r. w postępowaniach zmierzających do ujawnienia zmian osobowych w składzie zarządu spółki, badanie wydanej w tym przedmiocie uchwały, w tym procedury zwoływania zebrania ogólnego członków spółki, na którym została ona podjęta, przez organ administracji publicznej, było wykluczone. Nie może ona być również badana przez sąd administracyjny. Zatem, nie było możliwe badanie legalności podjęcia tej uchwały w 2018 r. Nie można więc było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ani przez błędną wykładnię, ani niewłaściwe zastosowanie w kontekście, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec braku skuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego, a także podważenia zasady zaufania uczestników postępowania. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto analiza argumentacji uzasadniającej zarzuty naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że w istocie jest ona zbieżna z argumentacją wskazaną w zarzucie naruszenia prawa materialnego. Nie wymaga więc przeprowadzenia odrębnych rozważań prawnych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.