I OSK 2113/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 901/17 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk oddalił skargę Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Starosta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]: 1. odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w B. oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa jako działka o nr geod. [...] z obr. [...], obecnie wchodzącej w skład działek oznaczonych numerami [...], [...], obręb nr [...] [...], stanowiącej współwłasność osób fizycznych; 2. odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w B. oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa jako działka o nr geod. [...] w obr. [...], obecnie wchodzącej w skład działki oznaczonej nr geod. [...], obręb nr [...], stanowiącej drogę publiczną gminną (ul. W.B.); 3. odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w B. oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa jako działka o nr geod. [...] w obr. [...], obecnie wchodzącej w skład działki oznaczonej nr geod. [...], obręb ewidencyjny nr [...], stanowiącej własność Gminy B. w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców; 4. uznał, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. B., obręb ewidencyjny nr [...], oznaczona nr geod: [...] o powierzchni 0,0054 ha (powstała z podziału działki nr geod. [...] o powierzchni 0,0126 ha); [...] o powierzchni 0,0292 ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0989 ha); [...] o powierzchni 0,0672 ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,2283 ha), stanowiąca własność Gminy B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Dokonał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. B., w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej numerami geodezyjnymi działek [...] o powierzchni 0,0054 ha, [...]o powierzchni 0,0292 ha, [...] o powierzchni 0,0672 ha na rzecz: S.S. - udział w 1/3, H.Z. - udział w 1/3, D.J. - udział w 1/3 części. Ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości w kwocie 6 032,29 zł oraz zobowiązał S.S., H.Z. i D.J. do zwrotu na rzecz Gminy B. ustalonego odszkodowania w kwocie 6 032,29 zł w sposób następujący: S.S. 2 010,76 zł, H.Z. 2 010,76 zł, D.J. 2 010,77 zł. W odwołaniu od tej decyzji Gmina B. podniosła zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W jej ocenie organ skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowią działki oznaczone aktualnie numerami geodezyjnymi [...] , [...]oraz [...] , w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r., bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie skarżącej bez wątpienia zrealizowany w postaci Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] przy ul. [...] w B.. Odwołująca się zarzuciła również błędne przyjęcie, że działki o nr geod. [...] i [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi. Tymczasem z oględzin przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wynika, że działka oznaczona numerem [...] jest zagospodarowana i użytkowana, stanowi istotną część drogi dojazdowej do ulicy J. i pełni funkcję komunikacyjną z drogą gminną, jest więc niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania nieruchomości usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie. Zdaniem Gminy B. organ pierwszej instancji popełnił oczywistą omyłkę stwierdzając, że działka o nr geod. [...] usytuowana jest w rejonie ulicy [...] , lecz nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem z przeprowadzonych oględzin nieruchomości wynika, że działka została zagospodarowana i jest użytkowana w postaci drogi dojazdowej do terenu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, pełniąc funkcję komunikacyjną z drogą gminną – ul. [...] i jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania ogrodu działkowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1976 r. zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B., działki nr [...] , [...] , [...] i [...] w obrębie [...] zostały przeznaczone pod ogród działkowy. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa kompleksu nieruchomości położonych w B. przy ul. [...]. Wywłaszczeniem objęta została m.in. nieruchomość oznaczona numerami geodezyjnymi działek: [...] o powierzchni 0,1568 ha, [...] o powierzchni 0,0467 ha, [...] o powierzchni 0,0672 ha, [...] o powierzchni 0,0055 ha, stanowiąca własność S. i J.S. Jako cel wywłaszczenia wpisano ogród działkowy, powołując się na ww. decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny. Obecnie wywłaszczona nieruchomość wchodzi w skład działek o nr geod. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] . Organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji w dniu [...] maja 2017 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Podczas oględzin ustalono, że działki o nr [...] , [...] zlokalizowane są w dolinie rzeki D., po obu stronach rzeki, pomiędzy ulicami: B. i J. Działki nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Obszar tych działek w znacznej części stanowi teren niezagospodarowany porośnięty roślinnością trawiastą oraz krzewami i drzewami z samosiewu. Na działce nr [...] widoczne są ślady przejazdu pomiędzy ul. [...] a budynkami znajdującymi się na posesji przy ul. [...]. Część działki nr [...] jest zagospodarowana przez właściciela posesji przy ul. [...] jako ogród przydomowy (trawnik, tuje) i jest ogrodzona płotem drewnianym. Na działce [...] były widoczne ślady przechodu pomiędzy ulicami B. i J. Działka [...] w granicach dawnej działki nr [...] stanowi pas drogi - ul. B. zagospodarowanej jako: jezdnia, chodnik, pas zieleni ulicznej. Działka nr [...] , w granicach dawnej działki [...] w całości zagospodarowana została pod ogródki działkowe oraz dojścia (alejki) do poszczególnych ogródków. Ogródki działkowe są użytkowane przez członków Rodzinnego Ogrodu Działkowego i wykorzystywane są na cele rekreacyjne oraz uprawne (altanki, rabaty kwiatowe, szklarnie, drzewa i krzewy owocowe i ozdobne, zagony warzywne). Na terenie ogrodu działkowego znajduje się infrastruktura ogrodowa: sieć wodociągowa i elektryczna wraz z przyłączami. Działka nr [...] , oznaczona w okresie wywłaszczenia nr [...] , usytuowana jest w rejonie ul. [...] , lecz nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Obecnie teren ten w znacznej części jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz krzewami z samosiewu. Na obszarze wywłaszczonej działki występują liczne nierówności. Przez teren działki przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia oraz posadowione są słupy elektroenergetyczne. Południowa część działki zagospodarowana jest jako droga dojazdowa (gruntowa) zapewniająca komunikację pomiędzy ul. [...] a terenem Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego, wynika, że tylko działka o nr geod. [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, co oznacza, że nie może zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia. Nadto, mimo niewykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, w części dotyczącej obecnie działki o nr geod. [...] , ta cześć nieruchomości nie może zostać zwrócona, ponieważ zgodnie uchwałą nr XLlI/482/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 maja 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych wchodzi ona w skład drogi gminnej - ulicy W. Zwrócona nie mogła również zostać część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca obecnie w skład działek o nr geod. [...] i [...] ponieważ zgodnie z treścią księgi wieczystej o nr [...] działki te stanowią własność osób fizycznych. Natomiast stan faktyczny istniejący na części wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek o nr geod. [...] , [...] oraz [...] nie mieści się w definicji ogrodu działkowego wymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, albowiem teren ten nie jest ogrodzony, nie jest wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, a także nie jest przeznaczony do użytku. Brak urządzenia ogrodu działkowego na działkach objętych wnioskiem potwierdza także zdjęcie lotnicze wykonane [...] maja 1981 r., udostępnione przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Na zdjęciu tym widać ogrodzony i częściowo urządzony ogród działkowy. Ogrodzenie przebiega po tej samej granicy jak w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy podał, że tak urządzony teren nie mieści się również w obecnie obowiązującej definicji ogrodu działkowego zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.). Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, należało uznać, że część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca obecnie w skład działek o nr geod. [...] , [...] oraz [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia. Poza przedmiotem postępowania są natomiast rozważania, czy zwracane działki stanowią ciągi komunikacyjne. Nieruchomość została wywłaszczona bowiem pod ogród działkowy, który na zwracanej nieruchomości nie został zrealizowany. Jedynie nieruchomość będąca drogą publiczną nie może zostać zwrócona na rzecz byłych właścicieli. Niemniej jednak organ pierwszej instancji wobec stwierdzenia faktu, że południowa część działki nr geod. [...] jest zagospodarowana jako droga dojazdowa (gruntowa) umożliwiająca komunikację pomiędzy ul. [...] a terenem Rodzinnego Ogrodu Działkowego, wystąpił do Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd P. oraz do Gminy B. z prośbą o przekazanie informacji oraz stosownej dokumentacji w zakresie umożliwiającym ustalenie czy droga dojazdowa zlokalizowana na części działki nr geod. [...] została zrealizowana w ramach organizacji ogrodu działkowego oraz wskazanie czy droga ta jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania ogrodu działkowego. W odpowiedzi Polski Związek Działkowców Okręg P. oraz Prezydent Miasta B. oświadczyli, że droga dojazdowa przebiegająca przez nieruchomość gruntową objętą postępowaniem zwrotowym (działka nr geod. [...] ) jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Plan pracowniczego ogrodu działkowego przewidywał dojazd do ogrodu istniejącą drogą od strony działki nr geod. [...] . Organ pierwszej instancji powołał się na zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1973, 1976, 1981, dla obszaru oznaczonego obecnie numerem geodezyjnym działki [...] które potwierdzają, że droga dojazdowa zlokalizowana na tym terenie była urządzona już przed wywłaszczeniem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Zdjęcia zostały opisane i udostępnione przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Wykonane w dniu [...] czerwca 1973 r. zdjęcie lotnicze nr [...] oraz w dniu [...] maja 1976 r. zdjęcie lotnicze nr [...] wskazuje, że obszar wywłaszczonych działek, przed ich przejęciem na Skarb Państwa był użytkowany rolniczo. Południowa część tego terenu była wykorzystywana jako droga dojazdowa do pól uprawnych. Zdjęcie wykonane w dniu [...] maja 1981 r. nr [...] dokumentuje realizację na części wywłaszczonej nieruchomości ogrodów działkowych, część wywłaszczonego terenu nie została jednak wykorzystana na realizację ogrodów działkowych, a na krańcach południowych nadal zlokalizowana była droga. W ocenie Wojewody P. trafna była ocena organu I instancji który stwierdził, że zasadne jest uznanie za zbędną na cel wywłaszczenia części nieruchomości, której sposób korzystania w okresie przed jej wywłaszczeniem oraz w latach następnych pozostał niezmieniony. Za zrealizowanie celu wywłaszczenia nie można uznać drogi gruntowej, która powstała w wyniku korzystania osób trzecich. Dodatkowo, jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, dojazd na teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego jest zapewniony poprzez wjazd zlokalizowany bezpośrednio przy ul. [...] oraz poprzez wjazd zlokalizowany przy ul. B. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut, że organ pierwszej instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy, skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej decyzją z dnia [...] września 1977 r., bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie strony odwołującej się zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego przyznanie racji stanowisku odwołującej się doprowadziłoby do sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów przeczyłaby ratio legis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody P. postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z zachowaniem zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. decyzję Gmina B. podniosła następujące zarzuty: - zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n., poprzez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nie uwzględnienie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wątpliwości budzą ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak również interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia do okoliczności mających niezwykle istotne znaczenie dla sprawy. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, organ skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowią działki oznaczone aktualnie nr geod. [...] , [...] oraz [...] , w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej decyzją z dnia[...] września 1977 r. Tymczasem na wywłaszczonym terenie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skarżąca podniosła, że lokalizacja celu wywłaszczenia, odbiegająca od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia działek. Wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło pod budowę ogrodu działkowego i cel ten został zrealizowany. Oznacza to, że warunek o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości nieruchomości, a nie jej części. Zarzucono również błędne przyjęcie, że działki o nr geod. [...] i [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi. Tymczasem z oględzin przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wynika, że działka oznaczona numerem [...] jest zagospodarowana i użytkowana, stanowiąc istotną część drogi dojazdowej do ulicy J., pełni funkcję komunikacyjną z drogą gminną i jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania nieruchomości usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie. Zdaniem skarżącej podobnie, organ pierwszej instancji popełnił oczywistą omyłkę stwierdzając, że działka o nr geod. [...] usytuowana jest w rejonie ulicy [...] , lecz nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem z przeprowadzonych oględzin nieruchomości wynika, że działka została zagospodarowana i jest użytkowana w postaci drogi dojazdowej do terenu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, pełniąc funkcję komunikacyjną z drogą gminną – ul. [...] , niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania ogrodu działkowego. Droga ta jest wykorzystywana celem odbioru odpadów komunalnych z trenu ogródków działkowych. Podniesiono, że teren zagospodarowany przez rodzinne ogrody działkowe stanowi mikroorganizm, który nie musi być w całości pokryty inwestycjami stricte budowlanymi w postaci domków lub szklarni. Mogą na nim występować obszary zielone czy rekreacyjne, ciągi komunikacyjne lub strefy ochronne również służące mieszkańcom, tak jak to ma miejsce w przypadku przedmiotowych działek. Skarżąca wywiodła, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Podniesiono przy tym, że w przypadku inwestycji o złożonym kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędnością terenu dla celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności wydanej decyzji. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 21[...] ze zm.) - dalej powoływanej jako u.g.n. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z ww. przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. Nie budzi sporu ustalenie, że celem wywłaszczenia przedmiotowych działek była realizacja ogrodu działkowego. Kwestią sporną w sprawie niniejszej było to czy na działkach nr [...] , [...], [...] został zrealizowany ten cel. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowych działek były prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W omawianym zakresie dokonały one prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełniły obowiązek nałożony z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. tj. zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz oceniły istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika bezspornie, że na działkach nr [...] , [...]. [...]cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Świadczą o tym wyniki przeprowadzonych oględzin, a także zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1973, 1976, 1981. Z oględzin wynika, że działka nr [...] (działka z podziału której powstała między innymi działka nr [...] ) to teren niezagospodarowany porośnięty roślinnością trawiastą oraz krzewami i drzewami z samosiewu. Część działki nr [...] (działki z której powstałą między innymi działka nr [...] ) jest zagospodarowana przez właściciela posesji przy ul. K. jako ogród przydomowy (urządzona zieleń: trawnik, tuje), teren ten ogrodzony jest płotem drewnianym. Również działka nr [...] (z podziału której powstała między innymi działka nr [...] ) w znacznej części jest niezagospodarowana, porośnięta roślinnością trawiastą, chwastami oraz krzewami z samosiewu. Na obszarze wywłaszczonej działki występują liczne nierówności. Przez teren działki przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia oraz posadowione są słupy elektroenergetyczne. Na działkach tych nie stwierdzono żadnych trwałych elementów zagospodarowania terenu niezbędnych do funkcjonowania ogrodu działkowego. Zdjęcia lotnicze potwierdzają, że droga dojazdowa na tym terenie była już urządzona przed wywłaszczeniem. Z opisów tych zdjęć wynika, że obszar ten przed wywłaszczeniem był wykorzystywany rolniczo, a przedmiotowa droga była wykorzystywana jako droga dojazdowa do pól uprawnych. Stan taki utrzymuje się do chwili obecnej, z tym że nieruchomości te nie są użytkowane rolniczo i pozostają w stanie niezagospodarowanym, są porośnięte roślinnością trawiastą, drzewami i krzewami z samosiewu. Powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji świadczy o tym, że na przedmiotowych działkach nie rozpoczęto jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Dlatego też, organy orzekające w sprawie trafnie uznały, że działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., a tym samym, że zachodziła przesłanka obligująca do ich zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy. Sąd zauważył ponadto, że w postępowaniu nie wykazano, by teren zwróconych działek był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/11, dominujące jest od lat stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym "Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)". Okoliczności powyższych jednak nie wykazano w sprawie niniejszej. Natomiast zarzut, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, celem ustalenia, że działki w przeszłości były zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, nie mógł zostać uwzględniony. Sąd zauważył, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca Gmina nie sformułowała żadnego wniosku dowodowego, który miałby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub przynajmniej podważać ich wiarygodność, mimo tego, że była jednym z podmiotów najbardziej zainteresowanych wynikiem sprawy. Zdaniem Sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi wiarygodność okoliczności wynikających z dowodów którymi dysponował i przy braku inicjatywy dowodowej właściciela nieruchomości, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Podnoszony zarzut, że zwrot nieruchomości pozbawi istniejący na części wywłaszczonej nieruchomości ogród działkowy, dostępu do drogi publicznej, nie stoi na przeszkodzie w zwrocie nieruchomości. Kwestia dojazdu, o ile istotnie wystąpi w związku ze zwrotem także innych nieruchomości, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia, w których toczą się postępowania przed Sądem o czym wiadomo Sądowi z urzędu, winna być uregulowana w innym trybie, nie jest to bowiem przesłanka uniemożliwiająca zwrot nieruchomości. Droga ta jak trafnie ustaliły organy istniała przed wywłaszczeniem, nie była więc urządzona po wywłaszczeniu na cel tegoż wywłaszczenia. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Gmina B. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku w części odnoszącej się do nieruchomości położonej w B., w obrębie ewidencyjnym [...] , oznaczonej obecnie jako działki nr [...] , [...]i [...] , tj. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w zakresie pkt 4, 5, 6, 7, 8 i 9, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 86 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." – poprzez: a) oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Białymstoku, w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej aktualnie nr geodezyjnym jako działka [...] , o pow. 0,0054 ha, [...]o pow. 0,0292 ha, [...]o pow. 0,0672 ha, tj. czy utworzenie i organizacja ogrodu działkowego przy ul. [...] w B. obejmowała swym zakresem ww. działki i w jaki sposób miały być zagospodarowane zgodnie z ustaleniami organizacyjno-planistycznymi, pozostającymi w związku z wywłaszczeniem ww. nieruchomości - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, przesłuchania stron, poprzez zaniechanie zażądania dokumentacji i wyjaśnień dotyczących organizacji i utworzenia ogrodu działkowego na terenach wywłaszczonych decyzją z dnia [...] września 1977 r. nr [...] od organów architektoniczno-urbanistycznych oraz właściwego archiwum, b) oddalenie skargi w sytuacji gdy organy obu instancji zaniechały w uzasadnieniach wydanych decyzji wyjaśnienia na podstawie jakich dowodów uznano, że działki oznaczone nr [...] , [...]i [...]wchodziły w skład działek nr [...] , [...] , [...] , [...] , wywłaszczonych decyzją z dnia [...] września 1977 r., czy i kiedy utworzono ogród działkowy na terenach wywłaszczonych tą decyzją oraz w oparciu o jakie konkretnie przepisy wywłaszczenie nastąpiło, c) nie wyjście poza granice skargi, tj. brak wszechstronnego rozważenia czy działki nr [...] , [...] i [...]wchodziły w skład działek nr [...] , [...] , [...] , [...] czy i kiedy utworzono ogród działkowy na terenach wywłaszczonych tą decyzją oraz w oparciu o jakie konkretnie przepisy wywłaszczenie nastąpiło, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) oraz art. 6 i [...] ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzez: a) błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość jako wywłaszczona na innej podstawie prawnej niż wskazano w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dziale III u.g.n., b) uznanie, że wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nie uwzględnienie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Gmina B. wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi co do istoty w trybie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że, zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Pełnomocnik uczestnika postępowania, Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców w Warszawie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczył, że w pełni ją popiera, podziela zawarte w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, jak i zawarte w skardze kasacyjnej wnioski o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 629/17). Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na art. 134 § 1, 141 § 4, 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 86 i 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tak postawiony zarzut nakazuje przejść do istoty sprawy, czyli ustalenia, czy Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i czy prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia. Jak wynika z uzasadnienia WSA w Białymstoku, Sąd przeprowadził analizę postępowania dowodowego, którego efektem był zwrot nieruchomości. Ustalenia organu potwierdzone przez Sąd I instancji wskazują, że na części nieruchomości oznaczonych jako działki o nr [...] o pow. 0,0054 ha, [...] o pow. 0,0292 ha i [...]o pow. 0,0672 ha nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. WSA w Białymstoku stwierdził, że organy oparły swoje ustalenia o materiał fotograficzny i oględziny. Skarżący kasacyjnie zarzuca braki dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczące przesłuchania świadków, stron oraz zaniechania zażądania dokumentacji i wyjaśnień dotyczących organizacji i utworzenia ogrodu działkowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina B. nie przedstawiła w sprawie wniosku dowodowego, z którego wynikałoby na jaką okoliczność ma być przeprowadzony dany dowód i co ma zostać udowodnione przy pomocy tego środka. Zarzuty dotyczące postępowania dowodowego są bardzo ogólnikowe i przez to trudno je zweryfikować. W myśl znowelizowanego art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, ogólnego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji czego rezultatem było też niewyjście poza granice skargi i brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Białymstoku prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia stanu faktycznego, który był podstawą do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wobec zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 21[...] ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny. W ocenie skarżącego kasacyjnie wymienione przepisy nie powinny być zastosowane, gdyż cel wywłaszczenia został osiągnięty, a to oznacza, że przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany. Jednak z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że na nieruchomościach o nr [...] , [...]i [...]nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i stąd zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest właściwe. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.