I OSK 2107/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 535/17 odrzucające skargę W. M. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 535/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę W. M. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej W. M. 5 maja 2017 r. otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycję pracy, złożoną w trybie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS". Propozycję tę przyjął. Niezależnie od tego złożył skargę do WSA w Warszawie na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej polegającą na nierozpoznaniu jego odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia. Zdaniem skarżącego złożona mu propozycja stanowiła w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż w jej efekcie faktycznie stracił status funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzucana organowi bezczynność nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Możliwości wniesienia w tym przedmiocie skargi do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne. Wskazano, że przedstawiona skarżącemu funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Propozycja ta stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Wobec tego zdaniem Sądu wojewódzkiego nie jest możliwe pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego od takiej propozycji. Skargę kasacyjną na to postanowienie złożył W. M., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 k.p.a. i prowadzenia postępowania administracyjnego, a pismo Szefa KAS miało charakter incydentalny, a więc sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i tym samym odrzucenia skargi, a więc naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej zwanej "ustawą o KAS" przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.; 4. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 oraz w zw. z art. 165 ust 7 p.w. KAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podczas gdy skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze. zm.) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli bezczynności organu pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a Sąd nie był w tym zakresie związany zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy. W myśl art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Skarga kasacyjna W. M. rozpoznana w tych granicach okazała się niezasadna. Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] 5 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przedstawił skarżącemu kasacyjnie funkcjonariuszowi W. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. Jednocześnie pismem z 16 maja 2017 r. złożył odwołanie od otrzymanej propozycji skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu polegającą na nierozpatrzeniu tego odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarga w tym przedmiocie podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą Sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy W. M. uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Przyjęcie przez niego propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez funkcjonariusza pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań (w tym żądania rozpatrzenia "odwołania" od propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej), jest wyłączona także z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Bowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej (por. postanowienia NSA: z 25.07.2019 r. sygn. akt I OSK 191/18, z 31.07.2019 r. sygn. akt I OSK 1787/18, z 1.08.2019 r. sygn. akt I OSK 620/18, I OSK 382/18, I OSK 163/18, I OSK 120/18 i I OSK 117/18, a także z 27.08.2019 r. sygn. akt I OSK 71/18). W konsekwencji należy uznać, że odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 165 ust. 7, art. 169 ust 4 p.w.KAS, art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2, art. 107 § 3 k.p.a., art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.