I OSK 2104/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 706/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. G. na czynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie złożenia oświadczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 15 maja 2014 r., II SA/Wa 706/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. G. na czynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 39 ust. 2 ustawy z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092), w związku z przeprowadzoną kontrolą w Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie w zakresie gospodarki finansami i procesem zarządzania kadrami. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że zaskarżona czynność była jedną z wielu czynności faktycznych podejmowanych w ramach postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej. Czynności te, jako podejmowane w postępowaniu kontrolnym, nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., a ponadto żaden przepis szczególny nie przekazuje skarg na tego rodzaju działanie do właściwości sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej, A. G. zaskarżył opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 3 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarga dotycząca czynności prowadzonych przez organ na podstawie ustawy o kontroli w administracji rządowej, obejmujących ustalenia dotyczące praw jednostki, niebędącego pracownikiem organu, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej tylko dlatego, że żaden przepis nie przewiduje kognicji sądu administracyjnego w tych sprawach. Z uwagi na podniesiony zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący został odwołany ze stanowiska Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie z uwagi na nieprawidłowości dotyczące braku dostatecznego nadzoru nad gospodarką finansową i procesem zarządzania kadrami w tej instytucji, co stwierdzono "rzekomo" podczas czynności kontrolnych w podległej MEN jednostce, które były prowadzone do połowy listopada 2013 r. A. G. złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 39 ust. 2 ustawy z 15 lipca 2011 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi, Ministerstwo Edukacji Narodowej stwierdziło, że oświadczenie mogło być złożone wyłącznie przez byłego kierownika jednostki osobiście, ponieważ powołana ustawa nie przewiduje możliwości dokonywania czynności przez pełnomocnika kierownika, lub byłego kierownika, jednostki kontrolowanej. Kontrola prowadzona na podstawie przepisów ustawy o kontroli jest postępowaniem szczególnym, do którego przepisy postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w ograniczonym zakresie (art. 13 tej ustawy), a przepisów Kodeksu cywilnego nie stosuje się, ponieważ kontrola wchodzi w skład prawa administracyjnego i relacja kontrolujący-kontrolowany nie stanowi stosunku cywilnoprawnego. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w momencie kierowania oświadczenia do organu nie był już pracownikiem kontrolowanej jednostki i nie łączył go żaden stosunek prawny, czy podległości wobec organu. Ustawa o kontroli w administracji rządowej nie jest nadrzędnym aktem prawnym w stosunku do innych regulacji rej samej rangi i nie funkcjonuje w oderwaniu od systemu prawa obowiązującego w porządku krajowym. Pozbawienie skarżącego możliwości działania przez pełnomocnika ustanowionego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa niweczyło skutki jego staranności w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinien on uzyskać w państwie prawa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, skargę należało rozpoznać, jako wniesioną na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga dotyczy czynności dokonywanych w związku z kontrolą prowadzoną przez organ administracji w znaczeniu ustrojowym, a ustalenia oraz czynności podejmowane przez organ w toku kontroli dotyczyły praw jednostki, tj. skarżącego i stanowiły podstawę wyciągnięcia wobec jego osoby konsekwencji dyscyplinarnych i służbowych, to jest doprowadziły do odwołania go z funkcji Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej. Organ przez swoje niezgodne z prawem działanie pozbawił skarżącego możliwości, jakie gwarantowały mu przepisy ustawy o kontroli w administracji rządowej. Skarżący powołał wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II GSK 202/05 wskazując, że w kategorii "czynności" mieszczą się protokoły, z których wynika nałożenia na stronę określonych obowiązków. Skargi sądowoadministracyjne, które uruchamiają postępowania sądowoadministracyjne prowadzą, co do zasady do osiągnięcia wyłącznie bezpośredniego celu zaskarżenia, to jest oceny legalności działania administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania, które jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Analiza akt sprawy wskazuje, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona w istocie na pismo z 15 stycznia 2014 r., w którym poinformowano skarżącego – byłego kierownika jednostki kontrolowanej, że w związku z podpisaniem złożonego oświadczenia wyłącznie przez ustanowionego przez niego pełnomocnika brak jest podstaw do uznania, że złożone zostało oświadczenie, o którym mowa w art. 39 ust. 2 ustawy z 15 lipca 2011 r. W tym kontekście, wywody skarżącego dotyczące możliwości wniesienia skargi na "protokół, z którego wynika nałożenie na stronę określonych obowiązków" nie pozostają w bezpośrednim związku ze sprawą i przedmiotem zaskarżenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenie nie przesądza o dopuszczalności jego skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez stronę wyroku wyraźnie wskazał, że wynik kontroli powinien być nakierowany na wywołanie konkretnych skutków prawnych. Sąd wyjaśnił również, że sytuacji, w której wynik kontroli nie nakładał na stronę skarżącą żadnych obowiązków wynikających z przepisów prawa, to nie można uznać, że dotyczył jej obowiązku, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności opisane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione punkty 3 i 4. Skarżący nie jest już Dyrektorem Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, ale należy przypomnieć, że oświadczenie, o którym mowa w art. 39 ust. 2 ustawy z 15 lipca 2011 r. składa były kierownik jednostki kontrolowanej, to znaczy nie mogłaby je złożyć jakakolwiek osoba fizyczna, co mogłoby wynikać z wywodów wnoszącego skargę kasacyjną. Ponadto, oświadczenie odnosi się do stwierdzonych nieprawidłowości, za które były kierownik ponosi odpowiedzialność w okresie objętym kontrolą. Przedmiot sprawy i osoba uprawniona do złożenia oświadczenia, to jest kontrola jednostki należącej do administracji rządowej, jednoznacznie przesądza więc, że nie mamy do czynienia z publicznoprawnym charakterem pisma z 15 stycznia 2014 r. W skardze kasacyjnej wskazano jedynie, że ustalenia zawarte w piśmie z 15 stycznia 2014 r. "dotyczą jednostki w zakresie związanych z nią zaszłości faktycznych oraz prawnych, stwierdzonych w ramach postępowań kontrolnych. Ustalenia te stanowią potencjalną podstawę odpowiedzialności karnej, dyscyplinarnej, zawodowej, służbowej i organizacyjnej". Skarżący powołuje się więc na "zaszłości" oraz "potencjalne" skutki, jakie mogą wystąpić. W żadnym momencie nie zostało przez niego sprecyzowane, jaki obowiązek został nałożony w zaskarżonym piśmie, ani będący jego podstawą przepis prawa. Nie można uznać więc, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. został przez skarżącego uzasadniony. Trzeba również podkreślić, że zgodnie z art. 9d ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), nadzór nad działalnością Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i okręgowych komisji egzaminacyjnych (które są państwowymi jednostkami budżetowymi finansowanymi z budżetu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, por. ust. 2 cyt. przepisu) sprawuje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Z kolei, stosownie do treści art. 9d ust. 2a tej ustawy, dyrektorzy CKE są odwoływani przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Z okoliczności sprawy wynika więc, że skarżący dąży do zakwestionowania podstaw odwołania go z zajmowanego stanowiska. Oznacza to, że rozstrzyganie o prawach i obowiązkach skarżącego nie następuje na gruncie prawa administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.