I OSK 210/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1179/16 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienie do rezerwy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2016 r. oddalił skargę J. W. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] 2016 r. w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy. Sąd uwzględnił, że skarżący pełnił zawodową służbę wojskową w [...] Batalionie [...] na stanowisku służbowym młodszy strzelec regulujący na podstawie kontraktu z dnia [...] 2014 r., zawartego na okres od [...] 2014r. do dnia [...] 2016 r. Rozkazem personalnym nr [...] (pkt 3) Dowódcy [...] Brygady [...] z dnia [...] 2016 r. wydanym na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 114 ust. 4 pkt 3 i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.) oraz § 12 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 670) skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy z dniem [...] 2016 r. wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Organ zaznaczył również, że żołnierz nie jest na tyle sprawny fizycznie, aby podołać ciężarom zawodowej służby wojskowej, o czym świadczą długotrwałe zwolnienia lekarskie. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, uchylono pkt 3 rozkazu personalnego w części dotyczącej terminu zwolnienia szer. J. W. z zawodowej służby wojskowej oraz przeniesienia go do rezerwy, i termin ten ustalono na dzień [...] 2016 r. W pozostałym zakresie rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 ww. rozkazu personalnego organ odwoławczy utrzymał w mocy. Organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż opinia służbowa wobec szer. J. W. sporządzona została [...] 2015 r. tj. w okresie do tego przypisanym. Przedmiotową opinię sporządził bezpośredni przełożony - kpr. Ł. P. Wykonywanie obowiązków służbowych przez żołnierza oceniono na ocenę ogólną dostateczną. W dniu [...] 2015 r. szer. J. W. został zapoznany z treścią opinii służbowej, której przyjęcia odmówił. Fakt ten został odnotowany przez opiniującego w arkuszu opinii. Ponadto opiniowany został poinformowany o przysługującym mu prawie wniesienia odwołania. Skuteczność tego doręczenia wynika z art. 26 ust. 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Natomiast okoliczność dysponowania przez przełożonego niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią opinii służbowej nie została przez stronę w żaden sposób udowodniona, strona okoliczności tej nie podniosła także w toku postępowania organu I instancji (w tym m.in. w trakcie zapoznania się z całością zgromadzonego materiału). Wobec zaś faktu odmowy przyjęcia opinii służbowej szer. J.W. sam pozbawił się możliwości wpisania w arkusz opinii własnej propozycji dotyczącej dalszego przebiegu służby. Za chybiony organ uznał też zarzut, że sierż. J. M. nie był wyższym przełożonym J. W. w dniu rozpatrzenia odwołania, bowiem z akt sprawy wynika, iż Dowódca [...] Batalionu [...] zlecił pełnienie obowiązków dowódcy plutonu dowodzenia ww. żołnierzowi w okresie od [...] 2015 r. do [...] 2016 r. z powodu nieobecności etatowego dowódcy tego plutonu (Rozkaz dzienny z [...] 2015 r.) Zatem wbrew przekonaniu strony sierż. J. M. wykonując obowiązki wyższego przełożonego w dniu [...] 2015 r. był uprawniony do rozpatrzenia odwołania od opinii. Rozpoznając w tych warunkach skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona nieuzasadniona i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że opinię służbową z [...] 2015 r. sporządził bezpośredni przełożony skarżącego. Zapoznanie się z treścią tej opinii miało miejsce w dniu [...] 2015 r. Odmowa jej przyjęcia przez skarżącego została odnotowana w arkuszu opinii służbowej, zgodnie z wymogami § 9 ust. 3 rozporządzenia. Mogła zatem zostać uwzględniona w postępowaniu o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej w trybie art. 112 ust. 1 pkt. 4 ustawy pragmatycznej. W ocenie Sądu, organ wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ słusznie wskazał na stawiane żołnierzom zawodowym wymagania związane z profesjonalizacją Sił Zbrojnych oraz na wynikającą z tego potrzebę ciągłej weryfikacji kwalifikacji i predyspozycji żołnierzy zawodowych. W interesie Sił Zbrojnych jest to, aby żołnierze swoim stanem zdrowia gwarantowali pełną dyspozycyjność oraz profesjonalne wykonywanie zadań. Skarżący nie daje natomiast rękojmi rzetelnej realizacji zadań wynikających z zawodowej służby wojskowej, biorąc pod uwagę fakt, iż w okresie od [...] 2014 r. do [...] 2015 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich przez 178 dni (we wcześniejszym okresie zaś - 569 dni). Co prawda skarżący został skierowany do wojskowej komisji lekarskiej, która orzeczeniem z [...] 2015 r. orzekła, że jest on zdolny do zawodowej służby wojskowej, nie zmienia to jednak faktu, iż tak długotrwała niedyspozycja skarżącego miała wpływ na organizację zadań w jednostce wojskowej, w której pełnił służbę, a przede wszystkim skutkowała znacznym obciążeniem obowiązkami pozostałych żołnierzy. Powyższe wypełniało przesłankę zwolnienia z art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej. Badanie zaś zasadności wystawionej żołnierzowi zawodowemu ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej, pozostawało poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. W., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zarówno organu I jak i II instancji powinna była zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 lit. c (p.p.s.a. – dop. Sądu), ze względu na naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niedokonaniu przez organ oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim poprzez niedokonanie oceny: - dowodu z pisemnego oświadczenia skarżącego złożonego w dniu [...] 2015 r. podczas końcowego zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego; - dowodu z dokumentów przedłożonych do sprawy przez skarżącego w dniu [...] 2015 r. podczas końcowego zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, w szczególności kserokopii przyznania odznaki sprawności fizycznej nadanej dnia [...] 2014 r.; - dowodu z wyjaśnień skarżącego zawartych w notatce sporządzonej w dniu [...] 2015 r.; - dowodu z dokumentu – informacji z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie podjęcia nauki, tj. studiów na kierunku bezpieczeństwo narodowe o specjalności zarządzanie kryzysowe; - dowodu z zaświadczenia z dnia [...] 2015 r.; - dowodu z dokumentu – zawiadomienia Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z [...] 2015 r., co skutkowało dokonaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej kontroli postępowania administracyjnego, albowiem Sąd nie zbadał, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, czy dokonano w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz czy podjęta decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, przez co nosi cechy dowolności; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zarówno I jak i II instancji powinna była zostać uchylona ze względu na przekroczenie przez organ granic upoważnienia zawartego w ustawie do wydania tego rodzaju decyzji oraz nadużycie uznania administracyjnego i działanie wbrew celowi uznania, a także braku uzasadnienia rozstrzygnięcia zindywidualizowanymi przesłankami, co skutkowało wydaniem przez organ decyzji o cechach dowolności. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Szczegółowe warunki i tryb zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej określa powołane rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia w przypadku otrzymania ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej dowódca jednostki wojskowej może wystąpić z wnioskiem do organu zwalniającego, za pośrednictwem organu właściwego do wyznaczania na stanowisko służbowe, o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Do wniosku dołącza się ostateczną lub zweryfikowaną opinię służbową żołnierza (§ 12 ust. 2). Powołane przepisy wskazują, że otrzymanie przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej może stanowić podstawę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Kwestia ta pozostawiona jest zatem uznaniu właściwego organu, który może pozostawić żołnierza w służbie mimo niskiej oceny. Jest to uprawnienie, z którego organ może skorzystać. Skorzystanie z tego uprawnienia wymaga jednak rozważenia słusznego interesu strony oraz interesu publicznego, tj. interesu Sił Zbrojnych RP, co właściwie zaakcentował Sąd I instancji kontrolując legalność wydanych w tej sprawie decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący otrzymał w opinii służbowej z dnia [...] 2015 r. ogólną ocenę dostateczną. Jak wynika z akt sprawy, opiniowany - po odczytaniu w dniu [...] 2015 r. treści opinii - odmówił jej przyjęcia. Skarżący został również pouczony o prawie do niesienia odwołania od tej opinii, z którego to uprawnienia skorzystał. Opinia służbowa została jednak w dniu [...] 2015 r. utrzymana w mocy. Kopię opinii po rozpatrzeniu odwołania skarżący odebrał osobiście. Powyższa okoliczność jako bezsporna nie jest przez skarżącego podnoszona. Natomiast w skardze kasacyjnej kwestionuje on pominięcie przez Sąd I instancji innych dokumentów, które - w jego ocenie - pozbawiały słuszności podjęte przez organy rozstrzygnięcie. Argumenty te jednak nie zdołały skutecznie podważyć stanowiska zajętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Podkreślić trzeba, że poddana kontroli legalności decyzja ma charakter uznaniowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 712/10). Uznaniowy charakter decyzji oznacza, że ustawodawca przyznał organowi możliwość wyboru sposobu postępowania z żołnierzem, który otrzymał dostateczną ocenę okresową. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądu administracyjnego, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło prawidłowe zgromadzenie i rozważenie materiału dowodowego, który został zawarty w aktach administracyjnych sprawy. Zasadniczym motywem rozkazu o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia go do rezerwy było przebywanie na częstych i długotrwałych zwolnieniach lekarskich, które zostały opisane dając pełen obraz skali absencji chorobowej skarżącego skutkującej koniecznością zapewnienia zastępstw w wyznaczonych czynnościach, co znacznie utrudniało realizację zadań nałożonych na jednostkę wojskową. Okoliczności tej nie mogły osłabić przedłożone przez żołnierza dokumenty, do których odwołuje się w skardze kasacyjnej. Były one przede wszystkim badane w postępowaniu wywołanym odwołaniem od opinii służbowej, następnie zaś służyły jako materiał dowodowy w sprawie zwolnienia ze służby wojskowej. Wszystkie te okoliczności pozwalały na stwierdzenie, że kontrolowana przez Sąd decyzja nie nosi cech dowolności. Brak jest tym samym podstaw do uznania za uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.