I OSK 2097/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 227/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 17 marca 2022 r. nr LI/325/2022 w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Opalenica" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 227/23, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 17 marca 2022 r. nr LI/325/2022w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Opalenica" Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Rejonowy w Nowym Tomyślu zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2022.572 t.j. z dnia 2022.03.10), poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że wskazanie w § 4 ust. 8 załącznika do uchwały numer LI/325/2022 Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 17 marca 2022 roku w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Opalenica" (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego, rok 2022, poz. 2388) gospodarstwa rolnego w R., które ma przyjmować i zapewnić opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami gminy Opalenica pozostaje w zgodzie z powołanymi przepisami, w sytuacji gdy art. 11a ust. 2 pkt 7 wspomnianej ustawy nakazuje zawarcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w szczególności wskazanie gospodarstwa w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (bez dookreślenia ich kategorii), nie zaś z ograniczeniem do kategorii bezdomnych zwierząt gospodarskich. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W odpowiedzi Rada Miejska w Opalenicy wniosła o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2. zasądzenia od Skarżącego kasacyjnie na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga okazała się nie mieć usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystko to jest rolą skarżącego. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Strona skarżąca kasacyjnie w swoich zarzutach wobec wyroku Sądu I instancji wskazała naruszenie przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie skarżącego kasacyjnie wskazanie w załączniku do uchwały gospodarstwa rolnego w R., które ma przyjmować i zapewnić opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami gminy Opalenica, jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 7 wspomnianej ustawy, gdyż Rada Gminy zobowiązana jest m.in. do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla wszystkich - bez wyjątku - zwierząt gospodarskich (niezależnie od stosunków własnościowych). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd Wojewódzki dostrzegł, że w programie faktycznie wskazano gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i wskazano, że miejsce to dotyczy przebywania bezdomnych zwierząt gospodarskich. Natomiast w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy wskazano, że program obejmuje wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, czyli bez kategoryzacji zwierząt jako bezdomnych. Niemniej w ocenie Sądu wskazanie kategorii tych zwierząt jako bezdomnych nie może być uznane za rażące uchybienie, skutkujące nieważnością uchwały, o ile w ogóle można je uznać za uchybienie, skoro już z art. 11a ust. 1 u.o.z. wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dotyczy właśnie zwierząt bezdomnych, a nie wszystkich zwierząt. Tej słusznej uwagi Sądu I instancji nie można pominąć dokonując wykładni art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w kontekście przeprowadzenia badania czy stwierdzone naruszenie prawa materialnego stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej "u.s.g."). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Za interpretatio restrictiva pojęcia sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. przemawia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który kreuje zarówno kardynalną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jak i to, że podlega ona ochronie sądowej. Tym samym organy mogą i powinny wkraczać z aktami nadzoru w działalność jednostek samorządu terytorialnego, ale tylko w przypadkach określonych ustawami i o ile zachodzi przesłanka "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17, CBOSA). Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać na wstępie należy, że w art. 7 Konstytucji RP wyrażona została zasada praworządności. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Z kolei zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. program obejmuje wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Jak mowa wyżej, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Sąd nie podziela zarzutów skargi, co do zakresu zapisów jakie w skarżonej uchwale powinny się znaleźć. Prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji (art. 11 ust. 1 ustawy). Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. W art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawa nakazuje wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z wypełnieniem programu. Aspekt ten dotyczący obowiązku wskazania w uchwale gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zwierzęta gospodarskie. Nie sposób wywieść z ustawy, że na prawodawcy lokalnym spoczywa obowiązek zawarcia w uchwale zapisów in extenso przenoszących zapisy ustawowe. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Ważne jest przede wszystkim to, aby wypełnił on swoje obowiązki wynikające z ustawy, odnoszące do zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Z tych względów zbyt daleko idącym poglądem w ocenie Sądu Kasacyjnego jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości zapisów odnoszących się do kategoryzacji zwierząt. Przeprowadzając wykładnię a contrario przepisu art. 11a ust 1 ustawy należy dojść do wniosku, że rada gminy miała prawo zawrzeć zatem taki zapis, jaki został zawarty w badanej uchwale. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie kategorii tych zwierząt jako bezdomnych zwierząt gospodarskich nie może być uznane za rażące uchybienie, skutkujące nieważnością uchwały, o ile w ogóle można je uznać za uchybienie, skoro już z art. 11a ust. 1 u.o.z. wynika, że program dotyczy opieki nad zwierzętami bezdomnymi (a za takie bez wątpienia należy uważać zwierzęta zagubione, porzucone lub odebrane właścicielowi), a nie wszystkich zwierząt. Bezsprzecznie gmina wyznaczyła gospodarstwo, które przyjmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim, więc wskazane przez Prokuratora uchybienie nie może skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności tej regulacji, dlatego konstrukcja § 4 ust. 8 załącznika do uchwały numer LI/325/2022 Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 17 marca 2022 r. chociaż nie jest bez zarzutu, nie może oznaczać rażącego naruszenia prawa mającego prowadzić do jego uchylenia. Tym samym za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, które zawiera właśnie taką konkluzję. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego za bezzasadne. Tym samym przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.