I OSK 2096/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. i D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 115/17 w sprawie ze skargi A. Z. i D. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 115/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę A. Z. i D. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Na mocy tej decyzji udzielono A. S.A. z siedzibą w K.-J. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w K. przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów m. K., obr. [...], jako działka nr [...], stanowiącej własność A. Z. i D. Z. w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przeprowadzeniu przez tę nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R. - K. P. Organ powołał się na art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n.". Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli A. Z. i D. Z., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez rażące naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ prawidłowo wykazał zasadność żądań wnioskodawcy w sytuacji, gdy nie zostały przeprowadzone żadne czynności dowodowe dla wykazania spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n., przez co organy oparły się w swoich rozstrzygnięciach jedynie na zapewnieniach wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że oba organy oraz Sąd pierwszej instancji oparły się na bliżej nieokreślonych okolicznościach, na podstawie których przyjęły uzasadnienie wniosku inwestora za wystarczający dowód na to, że inwestycja ma poprawić bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej, umożliwić przyłączenie nowych odbiorców energii, doprowadzić do powstania alternatywnych możliwości zasilania sieci w energię elektryczną oraz stworzyć korzystne warunki umożliwiające napływ nowych inwestycji. Podniesiono, że zarówno organy, jak i Sąd bezkrytycznie przyjęły powyższe domniemania faktyczne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej do oceny wpływu przebiegu linii elektroenergetycznej w określonym kształcie i miejscu na całokształt środowiska inwestycyjnego w regionie konieczna jest specjalistyczna wiedza z zakresu elektroenergetyki lub mikroekonomii. Ponadto podniesiono, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie stwierdził, że skarżący w żaden sposób nie zakwestionowali przytoczonych przez organ okoliczności uzasadniających wydanie decyzji. Podano, że skarżący podczas rozprawy przed Sądem mającej miejsce 9 maja 2017 r., zarzucili organowi oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na niepopartym dowodami stanowisku inwestora. Podkreślono też, że niezależnie od tego, Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., miał obowiązek zbadania z urzędu całokształtu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący podnieśli jeden zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, który upatrują w wadliwym przyjęciu przez Sąd, że organ prawidłowo wykazał zasadność żądań wnioskodawcy, w sytuacji gdy nie zostały zdaniem skarżących przeprowadzone żadne czynności dowodowe dla wykazania spełnienia przesłanek do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Ze stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy tu dodatkowo podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w celu umożliwienia niezwłocznego wykonania nieprawomocnej jeszcze decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2016 r. działającego na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących, poprzez zezwolenie A. S.A. na przeprowadzenie przez całą szerokość wymienionej wyżej nieruchomości w jej północno-zachodniej części napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R. – K. P. Organy i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że podstawą uwzględnienia wniosku o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości inwestora był interes społeczny i ważny interes gospodarczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skarżących, organy administracji przeprowadziły właściwie postępowanie dowodowe i prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji okoliczności wskazane przez inwestora nie zostały skutecznie podważone przez skarżących w postępowaniu administracyjnym. Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie zgłosili żadnych wniosków dowodowych ani w sposób stanowczy nie negowali okoliczności wskazywanych przez inwestora a będących podstawą uwzględnienia wniosku o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Potwierdza to treść skargi do sądu, w której nie podnoszono tego rodzaju zarzutów. Skarga ta podważała prawidłowość decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i brak zawarcia w decyzji terminu na zajęcie nieruchomości. Wbrew twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, również z protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji nie wynika, aby skarżący podważali okoliczności ustalone przez organy administracji. Twierdzenia o niezapisaniu tego faktu w protokole, wobec jego treści i braku wniosku o jego uzupełnienie, są gołosłowne. W takiej sytuacji nie sposób wymagać od Sądu pierwszej instancji, co prawda zobowiązanego do zbadania z urzędu całokształtu sprawy pod kątem ewentualnych uchybień organu administracji, aby przyjął, że ustalone przez organy okoliczności budzą wątpliwości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda prawidłowo wykazał, że wydanie zaskarżonych decyzji było uzasadnione ważnym interesem gospodarczym, a także interesem społecznym. Przedmiotowa inwestycja ma bowiem poprawić bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej dla mieszkańców gmin i innych odbiorców zlokalizowanych wokół K., zaspokoić rosnące zapotrzebowanie na energię elektryczną aglomeracji [...], umożliwić przyłączenie nowych odbiorców energii, doprowadzić do powstania alternatywnych możliwości zasilania w energię elektryczną sieci oraz stworzyć korzystne warunki umożliwiające napływ nowych inwestycji. Niezrealizowanie inwestycji w terminie stwarza niebezpieczeństwo niedostarczenia lub nienależytego dostarczenia energii elektrycznej do indywidualnych gospodarstw domowych, obniżenie poziomu energetycznego województwa, niedostarczenie energii elektrycznej do zakładów przemysłowych, urzędów, szkół, żłobków, przedszkoli, czy szpitali. Zdaniem Sądu kasacyjnego zasadność przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. podanych przez Sąd pierwszej instancji wynika nie tylko z wniosku inwestora ale z całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości. Dla poparcia zasadności udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości do akt sprawy złożono m.in. "Studium wykonalności linii 220 kv R.-K. P. Część I Ogólna", "Studium wykonalności linii 220 kv R.-K. P. Załącznik nr 1", wyciąg z umowy nr [...] na realizację zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 220 kv R.-K. P. wraz z rozbudową stacji K. P. i stacji R." z dnia [...] lutego 2011 r. Już organ pierwszej instancji w swojej decyzji wskazał, że z wniosku i zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż powodem realizacji planowanej inwestycji jest stan techniczny istniejących w rejonie aglomeracji [...] linii napowietrznych 220 kv, które pracują na granicy możliwości technicznych, co może doprowadzić do awarii a w konsekwencji spowodować przerwy w dostawach energii elektrycznej i straty materialne zarówno u inwestora jak i odbiorców indywidualnych. Potwierdzeniem tej tezy są zawarte w Studium wykonalności linii 220 kv R. –K. P. załącznik nr 1, wnioski z analizy istniejącej sieci elektroenergetycznej. Wskazano w nim, że "według stanu na dzień dzisiejszy stacja K. P. 220/110/ kv po stronie napięcia 220 kv pracuje w układzie promiennym (...). Nie jest to korzystny sposób pracy dla elementów sieci przesyłowej. Wykonanie powiązania między stacjami R. i K. P. wzmocni niewątpliwie pewność zasilania szeroko rozumianej aglomeracji [...] i zapewni lepsze rezerwacje obu stacji, zarówno w stanach wykonywania prac eksploatacyjnych i remontowych czy modernizacyjnych, jak i w stanach awaryjnych". Ponadto w Studium wykonalności linii 220 kv R.-K. P. Część I Ogólna zostały szczegółowo przedstawione wady istniejącego zasilania sieci dystrybucyjnej w rejonie [...], należą do nich: brak zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej, brak zasilania odbiorców w przypadku awarii jedynej sieci zasilającej, ograniczenie możliwości przyłączania nowych odbiorców, brak możliwości przeprowadzenia generalnego remontu istniejącej linii 220 kv. W studium tym wskazano też korzyści, jakie przyniesie realizacja tej inwestycji, tj. zaspokojenie rosnącego zapotrzebowania na energię elektryczną aglomeracji [...], poprawę bezpieczeństwa dostaw energii, rozbudowę systemu elektroenergetycznego umożliwiającego przyłączenie nowych odbiorców energii, utworzenie alternatywnych możliwości zasilania w energię elektryczną sieci elektroenergetycznych różnych napięć, usytuowanych na terenach aglomeracji kieleckiej w normalnych, remontowych i awaryjnych stanach pracy Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, stworzenie korzystnych warunków umożliwiających napływ nowych inwestycji na terenie aglomeracji [...]. Jak wynika z zebranej dokumentacji aglomeracja [...] zasilana jest z trzech stacji elektroenergetycznych 400/220/110 kv K. oraz 220/110 kv R. i 220/110 kv K. P. Brak bezpośredniego połączenia stacji R. i K. P. powoduje, że każda awaria w stacji K. może spowodować poważne problemy w zasilaniu pozostałych stacji a w konsekwencji wszystkich odbiorców zasilanych z tych stacji. Stan taki stanowi zatem poważne zagrożenie nie tylko zasilania aglomeracji [...], lecz także całego województwa [...]. Celem planowanej inwestycji, która będzie przebiegać m.in. przez działkę skarżących jest rozbudowa stacji R. oraz K. P. oraz budowa nowej napowietrznej linii 220 kv, łączącej wspomniane stacje. Przedstawione wyżej, wskazane przez organy okoliczności, także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są wystarczające do przyjęcia, że uzasadniona jest konieczność niezwłocznego zajęcia przez inwestora nieruchomości skarżących w celu jak najszybszego wykonania inwestycji. Przemawia bowiem za tym, nie tylko ważny interes gospodarczy inwestora ale także społeczności województwa [...], zatem i interes społeczny. Inwestycja zapewni stały dopływ energii do wielu odbiorców na tym terenie. Powszechnie bowiem widomo, że istniejąca infrastruktura systemu przesyłowego w Polsce centralnej jest niewystarczająca dla zapewnienia wymaganego poziomu dostaw energii elektrycznej, szczególnie dla wielu miast tego regionu. Inwestycja zapewni bezpieczeństwo energetyczne regionu, poprzez niwelację zagrożenia przerw w dostawie energii elektrycznej, spowodowanych awariami wyeksploatowanych już linii energetycznych, czy też wskutek warunków pogodowych, oraz umożliwi w przyszłości, jej konserwację, bez konieczności przestojów w zasilaniu energią elektryczną. Jest to szczególnie istotne w dobie postępującego szybko rozwoju cywilizacyjnego, opartego w szczególności na energii elektrycznej i związanego z tym rosnącego zapotrzebowania społeczeństwa na nieprzerwane dostawy energii elektrycznej. Przedstawione przez inwestora we wniosku okoliczności, poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, wskazują, że zagrożenie ciągłości dostaw energii jest realne. Zatem jak najszybsza realizacja inwestycji jest niezbędna. Stąd też konieczność wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także doświadczenie życiowe organów i Sądu, co czyni zbędnym uzyskanie w tym względzie stanowiska biegłego. Należy też zauważyć, że realizacja tej inwestycji, która jest inwestycją celu publicznego, ma nastąpić na terenach przeznaczonych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności nieruchomości podlega ochronie konstytucyjnej stosownie do art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak stosownie do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy. Natomiast z przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że wywłaszczenie (tu ograniczenie prawa własności) jest dopuszczalne wówczas gdy jest dokonane na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. Możliwość ograniczenia własności przewidziano w art. 124 ust. 1a u.g.n., który stał się podstawą kwestionowanej decyzji a cel publiczny został w niej wykazany. Natomiast organy i Sąd pierwszej instancji przekonywująco wykazały, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących. Biorąc to wszystko pod uwagę, nie powinno budzić wątpliwości, że interes społeczny winien być przedłożony nad interes skarżących będących właścicielami nieruchomości. Reasumując, nie można zgodzić się ze skarżącymi, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaaprobował stanowisko organów administracji co do zaistnienia przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia nie tylko na zapewnieniach inwestora, lecz także na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, niezakwestionowanym skutecznie przez skarżących w postępowaniu administracyjnym i przed sądem pierwszej instancji, jak też w postępowaniu kasacyjnym. Zatem nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. W rezultacie Sąd pierwszej instancji nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., na podstawie art. 151 p.p.s.a. zasadnie oddalił skargę Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.